Předmluva a úvod

Druhé komory parlamentů vykazují snad ze všech základních typů ústavních orgánů největší "pestrost" - ostatně je k ní třeba počítat i skutečnost, že někde vůbec neexistují.

Existencí senátu se totiž řeší nejrůznější, leckdy sotva porovnatelné problémy, např. stavovsky na jedné a federálně ("zemsky") na druhé straně strukturované druhé komory.

Jedno ale mají společné snad všechny senáty: jsou příležitostí podívat se na věc ještě jednou. Ještě jednou si to rozmyslet. Posoudit věc z jiného hlediska, z jiných hledisek, než jak to činí politické strany, zpravidla silněji, resp. přímočařeji zastoupené v prvých komorách. Řekl bych, že v tomto punktu jsou druhé komory účinnou ochranou politického stranictví, které se tak snáze může uvarovat jednostranností, jež jsou více či méně nevyhnutelným důsledkem limitovaného časového horizontu stran, totiž termínu příštích voleb.

Naše země už jednou, na konci prvního dvacetiletí své existence, zažila silnou nedůvěru k politickým stranám, která pak docela spontánně vyústila v perverzi plurality, v poválečnou Národní frontu. I proto je třeba kultivovat senát: aby politické strany neměly úplně celé hřiště jen pro sebe, aby dokázaly čelit pokušení zneužít své dominantní role v parlamentní demokracii.

Pestrost senátů znamená zároveň nepřenosnost jednotlivých pravidel a zvyklostí, jimiž se senáty konstituují, obměňují a ve svém jednání řídí: senáty jsou více než jiné ústavní orgány "ušity na míru" té které zemi, té které situaci. To je mimo jiné důkazem toho, že druhé komory jsou převážně konzervativním prvkem ústavních systémů. Právě konzervativní řešení jsou totiž nepřenosná, protože úzkostlivě respektují specifika jednotlivých států a nezaměnitelnost historického času.

Dosud nejpodrobnější přehled vší této pestrosti v historickém čase i prostoru - to je na první pohled nejnápadnější přínos práce, která je nyní k dispozici senátorům, přátelům Senátu a zájemcům o Senát v České republice. U přehledu však mladý autor nezůstává: sleduje tendence, trendy, hledá jisté pravidelnosti. Zejména pak prodlévá u krátké, ale pohnuté historie našeho současného senátu - pohnuté proto, že pozdě narozené dítě se dosud potýká s nedůvěrou, která, jak pevně věřím, bude shledána neoprávněnou.

Práce Mgr. Jana Kysely, kterou nedávno předložil na Právnické fakultě Univerzity Karlovy v Praze k obhajobě svého doktorského titulu, nemá u nás dosud obdoby. Až do dnešních dnů se totiž s takovou soustředěností a v takovém rozsahu fenoménu bikameralismu nikdo nikdy nevěnoval.

Věřím, že zpřístupnění této práce nejen pro potřebu Senátu a senátorů Parlamentu České republiky bude ku prospěchu.

Na závěr tedy poděkování, které patří především autorovi, ale také edičnímu oddělení Kanceláře Senátu.

  

V Praze dne 20. února 2000

Petr Pithart

 

Úvod

Motto:

"Chtíti určitou instituci právní (státní) posuzovati jen s hlediska jejího významu právního
bez náležitého zřetele na její význam politický, znamenalo by nejen posuzovati ji jednostranně,
nýbrž i ztratiti s očí právě onen (dynamický) moment vývojový, který z mnohé instituce
juristicky veledůležité činí instituci politicky bezvýznamnou neb dokonce i přežitou."
(Bohumil Baxa)

"Kdo zná klasické ústavní právo a nezná roli stran, vidí současné politické režimy
zkresleně; kdo zná naopak roli stran a nezná klasické ústavní právo,
vidí současné politické režimy sice neúplně, ale přesně."
(Maurice Duverger)

 

Postřehy dvou klasiků zvolené jako motto práce předjímají (byť citát Duvergerův v přeneseném smyslu) její pojetí i metodu. Nedomníváme se, že v případě pojednání o institucích typu parlamentu či jeho komor je metodologická čistota tím nejvhodnějším přístupem k popisu a vysvětlení jejich zamýšlené a skutečné role v ústavním resp. politickém systému určitého státu. To je důvod, jenž vedl k sepsání práce vědomě na pomezí ústavního práva, státovědy a politologie (přičemž ne právě snadné definování předmětu politologie a jí samotné ponechme stranou). Mnohé otázky navíc spadají do teorie práva. S interdisciplinárním stylem zpracování se čtenář může setkat v celé řadě nejnovějších publikací v oboru; takže snad lze mluvit o "trendu" (např. pro Francii je spojení ústavního práva, státovědy a politické vědy přímo charakteristické).

Proč se vůbec zabývat Senátem Parlamentu České republiky (dále jen "Senát")? Jde o instituci mladou, její smysl bývá hromadnými sdělovacími prostředky často přetřásán a zpochybňován. Při tvorbě Ústavy ČR nebyla veřejným diskusím, ať již laické či odborné veřejnosti, o záměrech připravovaného základního zákona věnována žádná pozornost. Pravda ale také je, že diskuse nebyly příliš četné. Kvůli nedostatku času a střetu různých koncepcí se zdaleka ne vše jevilo v podobě dílčích kompromisních návrhů promyšlené a zdůvodněné. O to více se nyní jeví potřebným na jediném místě shrnout a prozkoumat dostupné prameny vypovídající o záměrech ústavodárcových, ale stejně tak o jeho možných vzorech a inspiracích.

Není možné se zabývat Senátem, aniž by byl čtenář alespoň stručně obeznámen s důvody vzniku a osudy senátu Národního shromáždění Československé republiky (podle dikce Ústavní listiny "senát" s malým "s"). Není současně možné pochopit fenomén dvoukomorových parlamentů pouze na těchto dvou příkladech z naší minulosti a současnosti. Proto připojujeme alespoň několik poznámek o dalších "druhých" komorách v naší moderní historii (panská sněmovna říšské rady, Federální shromáždění ČSSR/ČSFR). Pro dokreslení kontextu je nutné a vhodné demonstrovat na několika zahraničních příkladech vývoj a účel dvoukomorové soustavy a její modality. Teprve z takového poznání lze dovodit obecnější závěry.

To vše, byť v náležitě skromné podobě, se tato práce pokouší předestřít čtenáři, ovšem v opačném než právě vylíčeném pořadí. Úvodní část (část první) je tak věnována obecně bikameralismu, smyslu dvoukomorové soustavy, typologii a klasifikaci druhých komor.

Část druhá je představuje několik vybraných druhých komor, zejména evropských parlamentů. Český čtenář se může setkat s dokonalým provedením záměru této části práce ve dvou dílech z dvacátých let: v monografii Bohumila Baxy "Parlament a parlamentarismus" a v práci "O dvoukomorové soustavě" Zdeňka Pešky. Jistou nevýhodou (z našeho úhlu pohledu) zmíněných děl je v případě prvním zaměření na vývoj a úlohu parlamentu jako celku a parlamentní formy vlády vůbec, v případě prvním i druhém pak vročení vydání (1924 resp. 1926). Nejde rozhodně o to, obě díla přepisovat, nebo dokonce s nimi soutěžit. Omezíme se pouze na ilustrativní charakteristiku několika typických druhých komor a doplnění aktualizujících glos.

Z nedávné doby lze jako pramen k tematice části druhé uvést též velmi informativní a podnětnou studii Jany Reschové "Druhé komory v evropských parlamentech" (Politologická revue 1/1997), která přehledným způsobem představuje většinu evropských druhých komor. To je jistě další důvod, proč se zde omezit pouze na některé druhé komory, reprezentativní pro popis určitého typu. Mělo by jít o jakési "ideální typy" druhých komor ve smyslu Maxe Webera. Uvidíme ještě, že v našem tématu není jejich vymezení právě snadné.

V části třetí se čtenář seznámí s vývojem bikamerální soustavy na našem území (počítáme v to též předlitavskou panskou sněmovnu). Největší pozornost bude věnována Republice československé (tzv. První republice) - vždyť oficiálně deklarovaným vzorem Ústavy ČR byla Ústavní listina z roku 1920. Vzhledem k tématu práce pokládáme za podstatné partie právě kapitolu druhou části třetí a samozřejmě část čtvrtou. Ze systematických důvodů je tematika prvorepublikového senátu zpracována v obsáhlé kapitole, jež není povýšena na samostatnou část.

Žurnalistika věnovala Senátu v uplynulých letech nemalou pozornost, obvykle však jen povrchní a jednostrannou. Naproti tomu v současné literatuře odborné se neshledáme se zájmem srovnatelným s celou řadu studií a statí zejména z dvacátých let, nebo s pozorností věnovanou bikameralismu v zahraničí (studie a sborníky ve Francii, Rakousku, Nizozemí, Itálii atd.). Netvrdíme ovšem, že zájem není žádný - to ostatně vyplyne z literatury citované v části čtvrté. Pokládali jsme však za účelné výčet příspěvků na téma druhé komory rozhojnit o tuto práci a současně polemizovat s některými apodiktickými výroky, např. o historické překonanosti a neužitečnosti druhých komor, jakož i poskytnout co možná nejvíce utříděných dat o jejich českém ztvárnění. To je snad hlavní ambice předkládané studie, koncentrovaná zvláště v části čtvrté.

Shrnutí základních informací a tezí obsahuje závěr.

Jednotlivé části a kapitoly jsou nestejně rozsáhlé. Je to dáno významem, který z autorovy perspektivy mají.

Poznámky jsou uváděny průběžně pod čarou, a to z důvodů snadnější orientace v poznámkovém aparátu. Ten představuje zásadně odkazy na literaturu, výjimečně jsou do poznámek zařazeny komentáře, jejichž začlenění do textu se nejevilo vždy organické.

V neposlední řadě několik slov k mottu. V této práci bychom chtěli mj. postihnout rozdíly mezi "postavením" a "rolí" ústavní instituce. S "postavením" je spojena představa čehosi statického, ve smyslu přiřčeného místa v určité struktuře, zejména ve struktuře ústavních orgánů a politických institucí. Naproti tomu "role" je elementem dynamickým a eventuelně i proměnlivým, je zachycením reálné úlohy, kterou v průběhu času Senát hraje. Postavení může být velmi silné, role však zcela bezvýznamná (a naopak). Postihnout se pokoušíme nejen postavení a roli v ústavním systému, nýbrž v obecněji definovaném, mnohorozměrném systému politickém. Politický systém bývá definován např. jako "systém politických subjektů ve společnosti, vztahů mezi nimi a mechanismem tvorby celospolečensky relevantní politické vůle." U jiných autorů bychom shledali jisté, nepříliš podstatné významové distinkce. Zde však nejde o definici; jde spíše o přiblížení se těm aspektům takřka všezahrnujícího politického systému, jimž se bez potřeby exaktního definování v anglosaském světě říká "system of government".

Na závěr úvodu budiž učiněna ještě jedna poznámka: Za cenné připomínky k textu práce si poděkování zaslouží Petr Pithart a Vít Schorm. Posledně jmenovanému je autor zavázán rovněž za grafickou podobu práce.