Část první - O bikameralismu

Bikameralismus, t.j. "dvoukomorovost", označuje typ parlamentu (zákonodárného orgánu zastupujícího národ či lid) strukturovaného do dvou komor (sněmoven). Obě komory se podílejí na výkonu funkcí parlamentu, zejména na zákonodárném procesu, jsou na sobě více či méně nezávislé a více či méně se od sebe odlišují. V tomto vymezení sice panuje výrazně většinová shoda, přesto je nutné upozornit na názor, podle něhož je jednoslovným výrazem pro dvoukomorový systém "bikamerismus", zatímco slovo "bikameralismus" vyhrazuje nauce o dvoukomorových parlamentech.

Přestože se s dvoukomorovým parlamentem setkáváme takřka po celou dobu, kdy lze vůbec mluvit o parlamentech (nejpozději od 14. století dodnes), nedá se říci, že by existence druhých či horních komor byla pokládána za samozřejmou, nebo dokonce přirozenou. Právě naopak. Takřka všude, kde se s nimi setkáváme, byly a jsou kritizovány a zpochybňovány. Mezi čestné výjimky patří USA a podobně je tomu ve Švýcarsku nebo Francii posledních desetiletí. Shodou okolností patří tyto druhé komory mezi komory silné, první dvě jsou konstituovány na federativním, třetí na regionálním základě.

Kritika často poukazuje na omezené pravomoci, slabost druhých komor, které mnohým občanům připadají jako zbytečný přívěsek komory první, jež je vnímána jako parlament stricto sensu (viz novinářský úsus u nás). Dříve byly zase podezřelé z ohrožování suverenity lidu. "Jejich ambice má zůstat uměřená, ale jsou-li příliš nesmělé, neslouží k ničemu.", píše o druhých komorách Vít Schorm.

Možnosti typologie druhých komor jsou omezené (některé budou uvedeny níže). Každá z nich je totiž do značné míry svébytným produktem tradice a sociálních poměrů daného státu, zpravidla bývají ovlivněny národnostní, jazykovou, náboženskou či územní homogenitou, resp. heterogenitou, a také stavem zákonodárství ("S perfektní Dolní sněmovnou je jisté, že Horní sněmovna by byla zcela bez užitku.", říká Walter Bagehot.). Jejich variabilitu vystihuje následující citát: "Rozdílný je způsob jejich legitimování, liší se svými funkcemi a především způsoby, kterými jsou utvářeny."

Zdůvodnění existence druhých komor je celá řada, zatímco jejich kritiky lze převést zhruba na dva základní argumenty: škodlivost, kterýžto argument převažoval v době demokratických a sociálních revolucí, a zbytečnost, převažující dnes.

I kritiku třeba rozlišovat na tu, jež směřuje proti instituci druhé komory jako takové (méně častá), od té, která tepe postavení a roli konkrétní druhé komory (častější).

 

Kapitola první
Vysvětlení pojmu

O jakých komorách ale vlastně mluvíme jako o "prvních", o jakých jako o "druhých" nebo "horních"?

Nejstaršími "parlamenty" byla poradní shromáždění panovníka, "velké rady", "kurie", "stavovské sněmy", tvořená privilegovanými příslušníky politického národa. Byli to přímí vazalové krále a jiní magnáti zastupující moc světskou, vysocí církevní hodnostáři, reprezentující moc duchovní. To oni ztělesňovali před panovníkem "zemi". Teprve později se jejich řady rozšiřují o drobnou šlechtu (v Anglii "gentry") a ještě později o příslušníky neurozeného stavu. Původní "parlament" se stal postupně pouze částí parlamentu, jednou z jeho dvou komor, a to zprvu tou významnější, "první". S růstem významu onoho neurozeného stavu, což bylo (snad všude) dáno tím, že právě tento stav (jako jediný) platil daně a chtěl také rozhodovat o jejich použití, neboť "to co se všech dotýká, má být schvalováno všemi", se z "první" komory stává "druhá", méně významná, spíše doplňující a brzdící komoru první. Alespoň fakticky - formálně se začasté na její pravomoci nic nezměnilo - sama nemohla prosadit nic, zabránit však mohla všemu. Proto "musíme rozlišovat mezi pravomocemi, jimž se horní komory teoreticky těší a mezi tím, jak jsou schopny jich používat." Druhými se komory staly podle svých kompetencí v zákonodárném procesu.

Podle jiného hlediska bývají jako druhé komory charakterizovány ty, které nereprezentují přímo všechny voliče obdařené všeobecným volebním právem, ale jejich územní či zájmová společenství, jednotlivé státy ve federacích apod., tedy ty komory, které jsou méně demokratické. Podle Schambecka je to, že "druhé komory neslouží zastupování lidu", dokonce jejich pojmovým znakem. A tak i v Nizozemí se setkáme s druhou komorou, byť je tradičně nazývána První komora (to platilo i do zrušení stejnojmenné komory ve Švédsku), jako druhou komoru bychom podle druhého z kritérií mohli klasifikovat Senát Kongresu Spojených států amerických, jenž je přitom v zákonodárství roven Sněmovně reprezentantů a svou konfirmační pravomocí ji dokonce zastiňuje.

Pokud jde o terminologické odlišení "horní" a "dolní" komora, vztahuje se spíše k období postupné demokratizace a rozšiřujícího se volebního práva než k současnosti. Jejich historické konstituování je spojeno převážně s revolucemi, obecněji se sociálními a mocenskými změnami v jednotlivých státech (omezujeme se zde na Evropu - Amerika vykazovala dále zmíněná specifika). Ve Velké Británii (resp. tehdejší Anglii) ve století sedmnáctém, jinde ve století devatenáctém, se stále více ekonomicky a společensky prosazovala buržoazie (třetí stav). Kromě individuálního vzestupu jednotlivců (majetek, nobilitace), možného již dříve, se pod vlivem přirozenoprávních teorií začaly objevovat požadavky na reprezentaci lidu, celého národa. Středověké rozdělení společnosti na stavy, jimž byly přesně vymezeny úkoly ve společenské dělbě práce, bylo pokládáno za překonané. Třetímu stavu přestalo stačit být ve věcech moci a politiky reprezentován stavy privilegovanými. Stavovská shromáždění, tam kde existovala, či nově ustavené parlamenty (v absolutistických státech často neměly institucionální předchůdce, jinde se postupně generovaly ze stavovských sněmů) se otevřely také jeho zástupcům. Tento proces probíhal od konce osmnáctého do poloviny resp. konce druhé třetiny devatenáctého století (není samozřejmě identický se zavedením všeobecného volebního práva).

Rozšíření okruhu participantů na moci vyvolalo snahu jejích dosavadních držitelů zamezit svému přílišnému oslabení. Klasickým bylo úsilí zástupců duchovenstva a šlechty při svolání generálních stavů ve Francii v roce 1789 kompenzovat svou předchozí prohru, spočívající v tom, že třetí stav si prosadil tolik zástupců (580) jako oba prvně jmenované dohromady (270 šlechta, 290 duchovenstvo), odděleným usnášením se jednotlivých stavů. Šlo o požadavek tradičního hlasování podle kurií namísto podle hlasů - právě tento procedurální spor vedl k ustavení Národního shromáždění. To, co se nepodařilo roku 1789, t.j. přinejmenším nastolení a zajištění mocenské rovnováhy sociálních tříd v zákonodárství (s panovníkem jako arbitrem ve sféře moci zákonodárné a držitelem moci výkonné), se podařilo v institucích horních komor, jejichž teoretický předobraz, předobraz smíšené vlády charakteristické pro konstituční monarchie, můžeme nalézt již v "Duchu zákonů" Charlese de Montesquieu. Montesquieu svěřil po vzoru poněkud idealizované ústavy britské výkonnou moc dědičnému panovníkovi a moc zákonodárnou dvěma komorám - sněmovně reprezentantů a sněmovně šlechty. Dělbou moci rozuměl nejen vzájemnou nezávislost jednotlivých mocí, ale též nezávislost jejich nositelů.

Horní komory, komory aristokratické, zastupitelské sbory privilegovaných vrstev, byly koncipovány jako sociální a politická brzda, zásadně rovnomocná komoře demokratické - "druhé komory byly brzdou rychle se šířící demokracie". Jako příklady nechť slouží sněmovna pairů ve Francii v letech 1814 - 1848, První komora v Nizozemí v letech 1815 - 1848, rakouská panská sněmovna 1861 - 1918, panská sněmovna pruská a obdobné sněmovny řady německých států, Sněmovna lordů atd. Naopak dolní komory reprezentovaly lid, zprvu hlavně třetí stav. Horní komory postupem času fakticky slábly - úměrně rozšiřování volebního práva a vytrácení se jiné legitimity než té, jež je získána ve všeobecných volbách - nebo byly reformovány do podoby nearistokratických druhých komor s novým posláním.

Můžeme tak dodnes mluvit o Horní komoře (aristokratické komoře) ve Velké Británii, nikoli však např. u nás nebo v Polsku.

Poněkud jiným mechanismem k udržení politické moci privilegovaných vrstev byl kuriální systém, t.j. systém rozdělení voličů do jednotlivých sborů podle výše majetku či jeho druhu, výše přímých daní atd. Kurie volily nestejný počet svých zástupců do parlamentu, a to buď jednokomorového nebo do volené komory parlamentu dvoukomorového. Kuriální systém tak mohl po omezenou dobu plnit roli brzdy revoluce, ovšem pouze v podmínkách jediného orgánu. Účel kuriálního systému byl ve své době identický s účelem horních komor.

Na okraj poznamenejme, že německý historik Otto Hintze dokonce spatřoval fundamentální rozdíly mezi stavovskými ústavami s dvoukomorovým systémem, jež byly podle jeho soudu vhodné k vývoji parlamentarismu (Anglie, Polsko, Maďarsko), a stavovskými ústavami se systémem kurií, přesněji řečeno tří kurií (Francie a německé státy), které vedly k absolutistickým poměrům.

Zde je tedy řeč o "druhých" komorách (z hlediska postavení v ústavním systému), případně též o "horních" komorách (z hlediska složení, způsobu ustavování). Obě adjektiva by bylo možné používat zároveň, kumulativně.

Zdá se, že toto naše rozlišení je v zásadní shodě s Neubauerovým, který mluví jednak o druhých komorách, jednak o komorách, jež jsou "prvkem resistence vůči přímočaré demokracii (tzv. vyšší, horní, panská, senát, sněmovna lordů, pairů apod.)".

Naproti tomu prof. Jiří Hoetzel, autor Důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona o složení a pravomoci senátu (v roce 1920), uvádí: "Ve státech, kde je zaveden systém dvou komor, jsou komory různě označovány. V theorii užívá se všeobecně označení komora dolní (sněmovna poslanecká), a komora horní (senát)."

Připomeňme ještě rozlišení bývalého prezidenta rakouské Spolkové rady prof. Herberta Schambecka, který zřejmě odlišuje: 1. konzervativní druhé komory (zejména aristokratické), 2. federativní komory, resp. komory zemí a 3. senáty, což jsou komory sloužící regionální nebo profesní reprezentaci.

Přestože se tedy nadále přidržujeme našeho pojetí, jsme si vědomi jeho jen relativní hodnoty. Pro téma samo není ostatně nomenklatura tím nejdůležitějším.

Kromě výše popisovaného typu konzervativních druhých komor (jež nebyly všechny identické), bylo lze se v minulém století setkat i s typem zcela jiným - s federativní komorou, komorou zemí v podobě Senátu Kongresu Spojených států amerických (o něm v části druhé). "Komorou zemí" byla od roku 1848 také podle amerického vzoru koncipovaná Rada kantonů/Stavovská rada ve Švýcarsku. Smyslem "komor zemí" je reprezentovat na celostátní úrovni zájmy států spolku či federace a chránit slabší státy před hegemonií států silnějších. Ani devatenácté století s sebou zjevně nepřineslo uniformitu druhých komor, tím méně lze o něčem takovém mluvit dnes.

 

Kapitola druhá
Poslání druhých komor

Dvoukomorové parlamenty jsou prvkem složitého systému "brzd a protivah", jsou výrazem "zdvojení" dělby moci, při němž dochází k implementování pojistek do nitra jednotlivých státních funkcí. Přispívají k efektivnímu výkonu moci, současně ale také k jejímu omezení a kontrole, k ochraně nejrůznějších menšin. Jsou pojítkem mezi občanem a státem všude tam, kde stav a struktura společnosti varuje před spoléháním se na reprezentaci jedinou sněmovnou. Slouží k hledání a nalézání širší shody, než je shoda rodící se v jediném okamžiku, v jediném zákonodárném sboru. Vycházejí z přesvědčení o lidské omylnosti a možném selhání. Omylům ani selháním se nedá zabránit, mohou být však minimalizovány jejich následky. Jedině z těchto základů může vyrůstat demokratický právní stát, jedině toto vědomí může garantovat stabilní trvání demokratické a otevřené společnosti.

Do tohoto konceptu patří po našem soudu stejně tak dvoukomorový parlament, jako efektivní ústavní, správní a obecné soudnictví, ombudsman, reformovaná veřejná správa a další instituce právního státu. Je zjevné, že druhé komory nejsou nezbytně nutné, ale jejich absence musí být kompenzována jinými instituty kontroly zákonodárné moci (veto hlavy státu, ústavní soudnictví, referendum) a garance kvality zákonodárného procesu (státní a právní rady), jakož i jinými platformami reprezentace heterogenních společenských zájmů. Právě druhé komory přitom bývají institucemi střežení zvláštních zájmů, zájmů odlišných od těch, jež artikulují politické strany. Dokladem tvrzení o komplexní povaze ústavních a politických systému jsou jak státy, které v nedávné době druhou komoru zrušily (Nový Zéland, Dánsko, Švédsko), tak i úvahy o propracování systému kontroly moci ve státech s jednokomorovým parlamentem (Slovensko).

V poněkud resolutní zkratce tak zastánce bikameralismu a současně skeptického pohledu na lidskou přirozenost, jež často svádí k zneužití moci a pošlapání práv menšin, shrnuje: "Bojovníci proti bikameralismu jsou hlasatelé "absolutistické" koncepce zastupitelské demokracie." Ta je opakem koncepce "vyvážené", liberální demokracie. Absolutistická, nebo podle Klokočky "monistická", či podle Talmona "totalitní" demokracie, je zbožštěním Rousseauovy ideje obecné vůle. Je založena na myšlence suverenity lidu a nedělitelnosti jeho vůle. "Jestliže vládce nemůže být rozdělen, zákonodárná moc taktéž nemůže být rozdělena, neboť neexistují dvě, tři či čtyři zákonodárné moci, stejně tak jako neexistují dva, tři či čtyři vládci."

Tak jako brojili proti druhé komoře, protestovali přinejmenším verbální přívrženci absolutistické demokracie také proti ústavnímu a správnímu soudnictví a dalším kontrolním mechanismům. U nás typicky v Národní frontě a Ústavodárném národním shromáždění při přípravě ústavy po 2. světové válce.

Obhájci vyvážené demokracie pokládají za výron vůle suveréna vůli celého zákonodárného sboru, obou jeho komor (pokud jsou demokraticky legitimovány). K této diskusi se vrátíme při popisu procesu tvorby Ústavní listiny z roku 1920 (viz část třetí).

Podle Vernona Bogdanora spojuje druhé komory přes veškeré odlišnosti jediné velké poslání: Ve dvacátém století jsou spíše spojencem liberálních hodnot, než jejich nepřítelem, jsou doplňkem a pojistkou demokracie. "Neomezovaná komora, ač demokratická, může ohrožovat samotné základy liberálně demokratické vlády. Hrozí nebezpečím tyranie většiny." Úlohou druhé komory tak je:

  1. alternovat princip reprezentace užívaný v komoře první (typické regionální, federativní nebo zájmové komory),
  2. brzdit politické strany etablované v první komoře v uskutečňování změn, jež nemusejí odpovídat přání většiny voličů (v rovném bikameralismu brzdí tak dlouho, až dojde k volbám, v nichž dají voliči jedné z komor za pravdu) a vytvářet prostor pro nové zvážení rozhodnutí (proto komora reflexe) také vtažením expertů a občanské veřejnosti,
  3. chránit práva a svobody menšin, třeba i proti vůli většiny voličů.

Schefbeck vidí podobně smysl druhých komor:

  1. ve zkvalitnění zákonodárství (poněkud nadstandardní funkcí je konstrukce pojistky demokracie - druhá komora jako "záchranná brzda"),
  2. v reprezentaci specifických zájmů (zejména teritoriálních, např. zemských).

Poněkud méně časté je zdůvodnění druhé komory morálními a hodnotovými argumenty. Podle Hanse Bloma, jenž reflektuje zejména tradici aristokratických komor, kterou odvozuje od římského senátu - v Polybiově duchu aristokratického prvku smíšené ústavy římské - vzešla instituce "senátorství" ze spontánní potřeby péče o národ a jeho tradice. Senátory/efory byly osoby disponované zkušenostmi a morálními vlastnostmi, díky nimž mohly zastupovat obecný zájem. Jde vlastně o rozvedení jedné z myšlenek Montesquieových, podle které zákonodárná moc měla být svěřena dvěma komorám, sněmovně representantů a sněmovně šlechty. Šlechta přitom reprezentuje kumulovanou zkušenost a čest; v ideálním případě má senát působit jako "zásobárna mravů". Podle Bloma měli senátoři být strážci principů politického systému, řádného zákonodárství a klidné politiky. Význam voleb by měl být v druhé komoře minimalizován, aby senátoři nemuseli podkuřovat voličům a mohli plnit úlohu garanta řádu. V době, kdy se obecný zájem stává stále více obětí politických stran, "mohou pouze vnější síly jako soudnictví, nestranná byrokracie nebo senát, jež jsou vedeny k tomu být mimo politiku, vyrovnat hrozbu partitokracie."

Vícekomorový systém přispívá ke stabilitě společnosti, udržení autority, je součástí pletiva zpětných vazeb. Strukturální podmínkou bikameralismu je slovy Blomovými to, "že rozdílné komory soustavně směřují k reprezentaci dostatečně rozdílných zájmů."

Argumentací pro umenšení role všeobecných voleb v procesu výběru senátorů upozorňuje Blom na často skloňovaný problém nezávislosti senátorů. Tu zřejmě nejlépe garantuje princip dědičnosti; senátor v takovém případě nikomu za svůj post nevděčí. Oslabení nezávislosti na vnějším činiteli s sebou přináší princip jmenovací; tak ve Velké Británii nehrozí závislost na Koruně, která provádí jmenování, nýbrž na vládní straně, neboť vláda jmenování navrhuje. Ještě zřetelnější je to v kanadském Senátu, jenž je ustavován výlučně jmenováním. Pouze normy politické kultury v obou citovaných zemích brání zneužití jmenovacího oprávnění. Přesto jsou v diskusích o reformě Sněmovny lordů (viz část druhá) vyslovovány obavy z přílišného vlivu vlády v Horní sněmovně.

Aby mohla druhá komora svou úlohu plnit, musí být tak silná, aby mohla účinně "požádat dolní sněmovnu o přehodnocení návrhu", t.j. aby ji mohla kontrolovat (proto kontrolní resp. revizní komora), nesmí být však tak silná, aby znemožnila vládě vládnout, a to jak vyslovením nedůvěry, tak i trvalým blokováním vládních návrhů zákonů, jež mají podporu první komory. Uvedenou tezi nutno vztáhnout na stávající poměry, nikoliv na vyvažování protichůdných sociálních zájmů v éře smíšených konstitučně monarchistických vlád minulého století.

Poněkud atypický je svým vztahem k vládě italský Senát; nedůvěru vládě může totiž vyslovit kterákoliv z komor. Totéž platilo o Senátu francouzské III. republiky.

Politická moc přitom pochází ve věku demokracie jen z voleb, a to spíše z voleb přímých než nepřímých. Má-li tedy být druhá komora dosti silná, musí být volená, současně ale musí být jiná než také volená komora první. Tak může být podle Bogdanora naplněna: a) nepřímou volbou (např. Rakousko, Francie a Nizozemí), b) přímou volbou podle principu teritoriálního zastoupení (USA, Švýcarsko), c) volbou podle principu korporativního zastoupení (Irsko), d) volbou členy první komory (Norsko, Island).

V posledně uvedeném případě ale nejde o dvoukomorový parlament (a to bez ohledu na Peškovo, po našem soudu nezdůvodněné, zařazení islandského Althingu mezi dvoukomorové parlamenty. Totéž platí o zařazení norského parlamentu mezi parlamenty dvoukomorové ve studii Jany Reschové). Z jediného sboru, zvoleného voliči, se rozhodnutím zákonodárců vydělí dvě sekce, z nichž jedna, ta kontrolní, je vcelku bezvýznamná. V Norsku, kde se parlament vnitřně člení na Lagthing s jednou čtvrtinou a Odelsthing se třemi čtvrtinami z celkového počtu poslanců, jsou do kontrolní "komory" vysíláni začínající poslanci (Lagthing zaznamenal ve své revizní činnosti v letech 1962 - 1982 slovy dva úspěchy). Žádného z úkolů druhých komor se "kontrolní sekce" nemůže plně zhostit, neboť případné spory se řeší na společné schůzi, kde k rozhodnutí stačí hlasy silnější sekce. Chybí zásadní znaky vzájemné nezávislosti a odlišnosti komor. Jedná se o poněkud neobvyklý, modifikovaný monokameralismus.

Shora vymezenou úlohu péče o zákonodárství, reprezentanta specifických zájmů, pojistky liberální demokracie může druhá komora uvést ve skutek dvěma základními oprávněními. Těmi jsou jednak revidování (kontrola) zákonů, včetně nutného souhlasu se změnami ústavy, jednak intervence v případech nutných k stabilizaci veřejného mínění, čímž se získává čas pro další diskusi a hledání konsensu v národě (lord Bryce).

V oddílu věnovaném typologii druhých komor uvidíme, že hlavní nástroj (kontrola zákonů), jímž mělo být zajišťováno poslání druhé komory (viz Bogdanorovy body 1 až 3), se v mnoha případech osamostatnil do svébytného, ne-li jediného nebo alespoň dominantního, úkolu. Tak je tomu např. u českého Senátu.

 

Kapitola třetí
Rozšíření ve světě

Není zcela jisté, zda dvoukomorové parlamenty jsou četnější než parlamenty jednokomorové. Evidentní to bylo počátkem tohoto století. Přesvědčuje nás o tom alespoň "Důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona o složení a pravomoci senátu", kde se praví: "...systém parlamentu jednokomorového jest celkem jen výjimkou, vyskytuje se většinou jen ve státech nejmenších..., dále pak ve větších státech jen tam, kde ústavní poměry nejsou ještě ustáleny, a to buďto vůbec..., nebo tam, kde státy dotyčné nalézají se v přerodu...; konečně pak vyskytují se jednokomorové parlamenty ve většině států nezcela samostatných, jakož i v tzv. státních fragmentech...". Z Hoetzelova výčtu států s dvoukomorovým parlamentem je zřejmé, že v době přípravy citované důvodové zprávy ve světě i Evropě převládaly. Navíc citát zachycuje zajímavou tezi o vztahu spořádaných poměrů ve státě a dvoukomorového parlamentu. Ta se objevuje i u Burka a Federalistů: za jednokomorovým parlamentem stále číhá hrozba tyranie.

Pokud jde o dnešek, najdeme v recentní české literatuře dvě protikladná tvrzení: 1) "Většina parlamentů má dvě komory.", 2) "Parlamenty jsou zpravidla jednokomorové (unikamerální)."

Prof. Schambeck k tomu podotýká: "Z 83 parlamentů představených ve sborníku "Les parlaments dans le monde" mělo 28 dvě komory." S jedinou výjimkou, Komorského souostroví, měly dvoukomorový parlament všechny uváděné federace, vyskytuje se také ve dvanácti z do sborníku zařazených unitárních států.

Příloha této práce "Státy s dvoukomorovým parlamentním systémem" obsahuje 61 položek; ve světovém měřítku jde tedy o významnou menšinu (v Evropské unii však je to většina).

Můžeme snad, podobně jako výše u terminologického exkursu, uzavřít tím, že není ani tak důležitý přesný počet dvoukomorových parlamentů (jde totiž o veličinu proměnnou), jako spíše vědomí, že jde o instituci nikterak neobvyklou, a také proto hodnou zájmu.

 

Kapitola čtvrtá
Typologie

Za významnější a zajímavější lze považovat typové odlišnosti. Ty se projevují v různorodosti funkcí, jež bývají druhým komorám přiřčeny, stejně jako v mnohosti jejich organizačního uspořádání (čímž se míní zejména způsob konstituování - volba/jmenování/dědičnost, délka volebního období atd.). Několik obecných úvah o roli druhých komor jsme již předeslali, zde připojme nástin typologie.

Prof. Pavel Holländer rozlišuje tři typy parlamentních komor, stojících vedle komor prvních, založených na všeobecně demokratickém principu zastoupení.

Prvním typem je konzervativní komora, komora zajišťující protiváhu komoře demokratické. Může to být komora s dědičným členstvím, komora složená z virilistů, případně ze jmenovaných členů (včetně kombinací). Příkladem je Sněmovna lordů nebo belgický Senát před ústavní revizí v devadesátých letech.

Druhým typem je tzv. federativní komora či komora zemí (USA, SRN).

Třetím typem je komora korporací (sem Holländer řadí dnes již zrušený bavorský Senát a s jistými pochybnostmi též říšskou hospodářskou radu výmarské republiky).

Jak vidno, autor nepopisuje druhé komory, k nimž by se dal přiřadit český Senát.

Prof. Jan Filip spojuje dvoukomorový parlament převážně s federativními státy, v nichž se setkáváme s tzv. federální komorou, jež je prostředkem zastoupení členských států federace. Unitárním státům byl vzorem anglický parlament. V těchto státech má "dvoukomorovost zpravidla za účel rozdělení moci v rámci parlamentu, zajištění vzájemné kontroly činnosti mezi oběma komorami."

Autor rozlišuje tři aspekty hodnocení bikameralismu:

  1. aspekt legitimity (oprávněnost existence druhé komory - způsob konstituování a složení),
  2. aspekt reprezentativnosti (koho zastupuje - censem odlišná skupina voličů, územní nebo zájmové korporace) a
  3. aspekt funkcionální (jaké funkce plní - zejména kontrola zákonodárství).

Klíčovou roli obdobných aspektů pro účinnost dvoukomorové soustavy zdůrazňuje Zdeněk Jičínský. Její dobré fungování "závisí na vyvážené kombinaci tří parametrů: specifičnosti, reprezentativnosti a prostředků činnosti. Každý z těchto parametrů musí být jemně stanoven, vyměřen, neboť růst jednoho vyvolává růst ostatních nebo jednoho z nich." Druhá komora musí být odlišná od první, t.j. specifická. Musí být reprezentativní a současně musí disponovat takovými pravomocemi, které jí umožní přispívat k vyváženosti moci.

Jindřiška Syllová zdůrazňuje význam druhých komor zejména ve federacích (např. USA, SRN - Spolková rada ovšem není stricto sensu parlamentní komorou, je sborem delegátů zemských vlád -, Belgie). Druhé komory jsou součástí institucionálního systému zajišťujícího rozdělení moci mezi složený stát a státy dílčí (horizontální dělba moci) - jsou složeny ze zástupců jednotlivých prvků složeného státu. I mezi federativními komorami jsou rozdíly dané mj. způsobem vytvoření federace (shora, zdola). Všude je jejich souhlas nezbytný ke změnám Ústavy, silné postavení mají i při přijímání běžných zákonů ("rovný bikameralismus").

Podobné federativním komorám jsou komory reprezentující zájmy teritoriálních jednotek v decentralizovaných unitárních státech (Francie, Itálie, Španělsko, Polsko). U této skupiny druhých komor se podle autorky vedle funkce reprezentanta a ochránce regionálních zájmů uplatňuje též funkce zákonodárného korektivu první (dolní) komory. O "vyváženém bikameralismu" můžeme mluvit tehdy, když první komora mívá poslední slovo, ovšem až po vyčerpání všech možností k dosažení dohody (zejména institut "člunku").

Do třetí skupiny jsou zařazeny druhé komory plnící výhradně roli zákonodárného korektivu, případně též "konzervativního stabilizátoru politického života" (Velká Británie, Kanada, Nizozemí, Česká republika, Rumunsko). Bývají významně slabší než komory první.

Couwenberg pokládá tento typ druhých komor za instituci zachovávanou dnes výhradně s poukazem na poučky o dělbě moci, jsou v jistém smyslu dědictvím Montesquieovým. Absence zvláštních reprezentovaných zájmů vede k jejich všeobecnému oslabení, případně rušení (Nový Zéland, Dánsko, Švédsko).

Zvláštním případem jsou komory nepřímo volené zájmovými korporacemi (Irsko, Slovinsko). Plní spíše poradní, brzdící a kontrolní funkce.

Petr Fiala a Maxmilián Strmiska se přidržují rozdělení druhých komor podle německých autorů Schüttemeyerové a Sturma do dvou typů: na komory stavovské a na komory reprezentující teritoriální jednotky. První typ je na ústupu, druhé komory sem patřící (Sněmovna lordů, bavorský a irský Senát) postupně degenerují; naopak druhý typ dosud plní v politických systémech svou roli. Fiala a Strmiska přiznávají, že tato typologie je poněkud zjednodušující - existují nepřehlédnutelné diference mezi federativními komorami a komorami zastupujícími zájmy regionů v unitárních státech - avšak stále platná.

Poznamenejme jen, že podle našeho soudu nelze klást rovnítko mezi irský a bavorský Senát a také slovinskou Státní radu na straně jedné a Sněmovnu lordů na straně druhé. Sněmovna lordů byla původně zastoupením privilegovaných stavů, dodnes je komorou aristokratickou, horní. Další tři druhé komory reprezentují stavy profesní, zájmové korporace, což je přece jen něco jiného. Můžeme spíše hledat pojítka mezi nimi a korporativními či hospodářskými komorami (viz níže).

Připomeňme i shora již citovanou typologii prof. Schambecka (kapitola "Vysvětlení pojmu") a doplňme ještě rozlišení Marcela Sousse na bikameralismus aristokratický, typický v minulém století, bikameralismus "modérateur" (vyvažující, zprostředkující, tlumící), jenž je domovem ve Francii, a dvoukomorový systém federativní. Za čtvrtý typ druhých komor pokládá Sousse ty, jež ztělesňují hospodářské a sociální zájmy. Problémy však v tomto posledním případě vznikají zejména s ustavením reprezentace.

Kritéria třídění druhých komor

U citovaných autorů existuje množství kritérií třídění druhých komor: podle funkcí, podle vztahu k první komoře, podle zájmů, které hájí, podle způsobu obsazování.

O funkcích (poslání) druhých komor jsme již psali, k dalším kritériím můžeme připojit několik slov nyní.

O vztahu k první komoře se rozepisuje zvláště Jindřiška Syllová. My můžeme jen opět zdůraznit nutnou odlišnost optiky obou komor. Při jejich identickém složení, kompetencích a stylu práce by se bikameralismus míjel účinkem. Odlišnost je požadavkem nezbytným ve všech dvoukomorových modelech: Platí to v rovném bikameralismu, kde jsou obě komory rovnomocné, k přijetí zákona je třeba souhlasu obou - USA a řada latinskoamerických států, Austrálie, Švýcarsko, Itálie. Stejně tak i ve vyváženém bikameralismu, v němž jedna z komor má poslední slovo, tohoto práva ale může využít za ztížených podmínek až po vyčerpání možností dohody, daných institutem "člunku" či "kyvadla" - Francie, Rumunsko, zřejmě SRN se shora uvedenou výhradou, že nejde o druhou komoru, ale o specifický orgán plnící její funkce. A do třetice je tomu tak i v bikameralismu nerovném, kde je druhá komora, až na řídké výjimky při přijímání určitých zákonů, často ústavních, spíše poradním sborem - Irsko, Slovinsko, Velká Británie, Česká republika.

Na pozadí vzájemných vztahů obou komor je vhodné přičinit poznámku o možné dělbě práce mezi nimi. Rovnomocnost obou komor neznamená identitu kompetencí. Požadavek odlišnosti se nemusí týkat pouze složení komor, ale též právě jejich kompetencí. Dvěma základními úkoly parlamentu jsou účast na zákonodárné moci a kontrola vlády. V Itálii tak v roce 1983 navrhovala tzv. Bozziho komise rozdělení těchto dvou působností mezi dvě přímo volené parlamentní komory.

Na okraj třeba podotknout, že v myšlence dělbě práce dvou komor podle kritéria odlišných kompetencí se shlédl i Friedrich Hayek. Zákonodárné shromáždění, vedeno míněním lidí o správnosti či nesprávnosti určitého druhu jednání, se mělo v jeho nástinu ideální ústavy soustřeďovat na zákonodárství, t.j. na stanovování obecných pravidel chování (nomos). Naproti tomu vládní shromáždění, řízené zájmy voličů, bylo pověřeno kontrolou vládní politiky a byrokracie, mj. vydáváním pravidel-opatření (thesis, taxis). Kromě distinkce stran kompetencí resp. pravomocí se obě shromáždění liší i způsobem ustavování. Zákonodárné shromáždění má být složeno z významných nestranických osobností, volených nepřímou volbou z pětačtyřicetiletých občanů na patnáct let bez možnosti znovuzvolení. Bývalí členové zákonodárného shromáždění by byli zaměstnáni jako laičtí soudci apod.

Vládní shromáždění by bylo doménou politických stran. V mezích pravidel správného chování by ve své činnosti nebylo omezováno ničím jiným než judikaturou ústavního soudu.

Méně rasantní odlišení funkcí obou komor je součástí řady ústav. Příkladem mohou být soudní funkce Sněmovny lordů, konfirmační funkce Senátu v USA nebo souhlas se jmenováním soudců Ústavního soudu českým Senátem. Výlučnou kompetenci má naproti tomu u nás Poslanecká sněmovna např. při přijímání zákona o státním rozpočtu, což je nejvýznamnější kontrolní oprávnění vůči vládě. Převaha první komory ve věcech rozpočtového a finančního zákonodárství je tradiční.

Ve vztahu k první komoře můžeme analyzovat "sílu" či "moc" druhé komory. Určení vzájemného vztahu obou komor se řídí mnoha proměnnými. Syllová pokládá za rozhodující kritérium zastupovaných zájmů (Filipův aspekt reprezentativnosti); v tom je ve shodě s Couwenbergem, který plně opodstatněnými shledává jen druhé komory reprezentující státní, regionální či etnické zájmy. Kritérium zájmů však není vševysvětlující. Francouzský Senát i nizozemská První komora jsou komorami regionálními. De constitutione lata je nizozemská První komora silnější, neboť přijetí každého zákona vyžaduje její souhlas, každý zákon musí schválit nebo zamítnout, nemůže jej však měnit. Ve skutečnosti je souhlas se zákonem zřídka odpírán. V minulém století to bylo vysvětlováno aristokratickým charakterem komory (komora notáblů), který ji tváří v tvář demokratické komoře oslaboval. Dnes se poukazuje na nepřímou volbu, jíž je První komora konstituována, aby mohla hájit regionální zájmy (totéž ve Francii), což údajně činí její legitimitu ve srovnání s Druhou komorou slabší.

Pro Bogdanora má proto určující roli způsob konstituování komory - nejsilnější jsou přímo volené, nejslabší dědičné či jmenované komory.

Paradoxně může přílišná síla znamenat slabost. Nizozemská První komora tak musí buď návrh zákona zamítnout s účinkem absolutního veta, nebo se spokojit se sliby, že její připomínky budou zohledněny při případné novelizaci.

Specifické zájmy, reprezentované druhou komorou, mohou být velmi pestré. Setkáme se tak s hájením zájmů dílčích států ve státě složeném, což je případ federativních komor (komor zemí) v USA, Švýcarsku či Rakousku, nebo zájmů teritoriálních celků v decentralizovaných státech unitárních jako ve Francii, Itálii, Španělsku, Polsku. Jinou kategorií významných zájmů jsou zájmy národnostních a religiosních menšin. Mezi takto definované druhé komory patří Senát v Belgii; přispět k řešení multietnických problémů měl podle různých návrhů Pokrokové federativní strany, hnutí Kwa Zulu Natal a Národní strany Senát v Jihoafrické republice, pokud by byl konstituován jako reprezentant uznaných kulturních a etnických skupin, resp. regionů na bázi parity. Zvláštními zájmy jsou zájmy profesních skupin a stavů, sdružených v korporacích (Irsko, Slovinsko), případně též zájmy kvalifikovaných voličů, t.j. voličů odlišených censem od voličů první komory - věková hranice aktivního a pasivního volebního práva, dříve census majetkový, vzdělanostní atd. V neposlední řadě je třeba uvést druhé komory, které nehájí žádné zvláštní zájmy, což je případ České republiky.

Reprezentace zájmů se u druhých komor může projevit několikerým způsobem. Zásadně složením a kompetencí.

Její členové buď explicitně zastupují určité zájmy, což je dáno způsobem volby (členské státy, územní celky, korporace), nebo takové zájmy hájí implicitně. Ve druhém případě jde o popsání stavu, kdy členové druhé komory převážně reprezentují určitý společenský zájem, aniž by na to při koncipování komory bylo pamatováno. Tak se mluví o spontánní "regionalizaci" českého Senátu, v němž zasedá mnoho současných a bývalých starostů a obecních zastupitelů.

Pokud jde o kompetence, jsou hájené zájmy tak významné, že druhá komora má nepominutelný hlas ve všech otázkách zákonodárství (často federativní komory), nebo je její doménou projednávání zákonů, které se dotýkají reprezentovaného zájmu (daně, ochrana životního prostředí, doprava aj. v SRN). Třetí eventualitou je fakt tak kvalifikované pozornosti, věnované těmto zákonům, že první komora ráda akceptuje její připomínky (francouzský Senát i Sněmovna lordů).

Obsazovány mohou být druhé komory volbou přímou (např. americký, australský a český Senát), potom spočívají distinkce mezi nimi v odlišnostech volebních systémů či okruhu oprávněných voličů, délce volebního období, integrálním nebo parciálním obměňování apod., nebo volbou nepřímou (Francie, Belgie, Nizozemí). Je-li první komora volena přímo a druhá nepřímo, je tím poskytnuto zdůvodnění, proč má první komoře náležet poslední slovo. Je blíže občanům, má silnější legitimitu.

Méně časté je dnes jmenování (kanadský Senát, částečně Sněmovna lordů, v omezené míře Itálie a Chorvatsko, senátoři na některých karibských ostrovech), dědičné členství (Sněmovna lordů, dříve řada panských sněmoven), eventuelně členství virilní (americký viceprezident předsedá Senátu, bývalí prezidenti republiky jsou senátory v Itálii a Chorvatsku, biskupové anglikánské církve ve Sněmovně lordů) či kooptace (částečně belgický Senát).

Uvedené způsoby obsazování druhých komor lze kombinovat.

 

Kapitola pátá
Exkurs k hospodářskému parlamentu

Zvláštním typem druhé komory jsou komory hospodářské (hospodářský parlament). V prvních desetiletích tohoto století byly ustaveny v Itálii, Španělsku a Portugalsku, v podobě hospodářských rad byla jejich idea zhmotněna v Německu a Francii, měly být alternativou Sněmovny lordů či prvorepublikového senátu. Věnujme jim proto několik slov.

Úvahy o hospodářském parlamentu jsou spojeny s etablováním a institucionalizací hospodářských zájmů začátkem století. Zaměstnanci byli organizováni v odborech, zaměstnavatelé v zaměstnavatelských svazech, kromě toho existovaly mnohé svazy odvětvové. Z kruhů socialistických a později fašistických byly vznášeny požadavky na vytvoření nového parlamentu hospodářského vedle dosavadního politického. Hospodářský parlament měl být institucí zbavenou vlivu politických stran, institucí, jejíž složení zaručuje dokonalou znalost hospodářské materie. Členy by byli volení/jmenovaní delegáti korporací, sdružujících příslušníky různých/všech profesí, jejichž úkolem by bylo "aby zákony hospodářské byly před svým konečným usnesením v parlamentu politickém pečlivě připraveny a předběžně usneseny zvláštním parlamentem hospodářským." Pokud by politický parlament s návrhem zákona nesouhlasil, měl by jej vrátit hospodářskému parlamentu k novému projednání.

Ve Velké Británii měl mít hospodářský parlament podle prvního labouristického premiéra Ramseye MacDonalda poradní a kontrolní funkce a nahradit Sněmovnu lordů.

U nás bylo volání po hospodářské komoře slyšet od národních socialistů, ale i od řady pravicových politiků, kteří se koncem dvacátých let shlédli v italském vzoru. V praxi fungoval pouze Poradní sbor pro otázky hospodářské, jehož členové byly jmenováni nejdříve vládou, později zájmovými korporacemi.

Ve výmarské republice říšská hospodářská rada, "ačkoli nebyla komorou parlamentu, měla podle čl. 165 ústavy výmarské republiky právo zákonodárné iniciativy v oblasti sociální a ekonomickopolitické. V uvedených oblastech platila rovněž povinnost říšské vlády předkládat říšské hospodářské radě návrhy zákonů k posouzení."

Poněkud modifikovanou variantou poradní hospodářské komory byla korporativní sněmovna v Itálii podle zákona č. 1019 z roku 1928. Vedle takto rekonstruované sněmovny přetrval původní, králem jmenovaný Senát. Národní svazy odborových syndikátů, jichž bylo třináct a zahrnovaly zemědělce a zemědělské dělníky, průmyslníky a průmyslové dělníky, obchodníky a obchodní dělníky, pracovníky v dopravě, bankovní sektor i svobodná povolání, předkládaly Velké fašistické radě návrhy kandidátů. Velká fašistická rada sestavila kandidátku, o níž hlasovali voliči.

Obdobně měl v duchu korporativních fašistických idejí vypadat parlament podle ústavy navržené Gabrielem d′Annunziem pro Svobodnou republiku Fiume (italský název Rijeky), kterou v roce 1920 okupoval demobilizovanými italskými vojáky. Veškeré obyvatelstvo mělo být rozděleno do deseti korporací (např. průmysl, obchod, zemědělství, veřejná správa, svobodná povolání, námořnictvo), které by co dva roky obesílaly Radu správců, jednu z komor parlamentu. Druhá komora, Rada senátorů, byla volena ve všeobecných volbách podle zásad poměrného zastoupení na deset let. Komory byly diferencovány působnostmi, každá z nich pečovala o jiná právní odvětví. Jednou ročně se scházely jako Velká rada, která rozhodovala o rozpočtu, řídila zahraniční vztahy atd.

Ústřední myšlenku korporativismu dobře vystihuje následující citát ze zmíněné ústavy: "Ať už dělá člověk jakoukoli práci - manuální či duševní, v kultuře nebo v průmyslu, plánuje či vykonává - musí být členem jedné z deseti korporací, které od obce dostávají všeobecné instrukce co do rozsahu své činnosti, ale mohou si je svobodně rozvíjet vlastním způsobem a samy se rozhodnout, jak si chtějí rozdělit vzájemné povinnosti a odpovědnost."

Takto koncipovaný hospodářský parlament, parlament korporací byl popřením, nebo, v případě obskurního literátova státu, významným oslabením všeobecného volebního práva. Byl extrémní interpretací shora nastíněné ideje prezentace hospodářských zájmů v zákonodárném procesu.

Ve Francii působí od roku 1925 Hospodářská a sociální rada, zprvu poradní orgán Národního shromáždění, dnes poradní orgán vlády. Je složena z delegátů odborů, profesních skupin a dobrovolných organizací. Vláda je povinna ji konzultovat v řadě opatření, rada se usnáší na doporučeních k návrhům zákonů a současně je prostředníkem mezi vládou a zájmovými asociacemi.

Právě francouzská Hospodářská a sociální rada je produktem vývoje, na jehož počátku byly snahy o ustavení hospodářského parlamentu. Podobně jako ona fungují v řadě států nejrůznější tripartity vlády, zaměstnavatelů a zaměstnanců, včetně tripartity evropské, Hospodářského a sociálního výboru EU. Mluví se v této souvislosti o neokorporativismu, případně liberálním korporativismu, v němž jsou do tvorby politiky vtahováni vedle politických stran také významní sociální aktéři, odbory, zaměstnavatelské svazy, stavovské organizace atd.

 

Vidíme, že podle různých kritérií můžeme vytvořit různé klasifikace druhých komor. Jde o již nadhozený problém ideálních typů. Tak se může rakouská Spolková rada ocitnout vedle amerického Senátu, protože jde o dvě federativní komory, přestože podle jiného kritéria patří americký Senát mezi nejsilnější druhé komory, zatímco Spolková rada hraje převážně inferiorní úlohu.

V následující části bychom se měli ve stručnosti seznámit s několika typickými druhými komorami. Zařazeny jsou: Sněmovna lordů, nejstarší druhá komora a současně ukázková komora horní; americký Senát, nejstarší federální komora a současně druhá komora velmi silná; rakouská Spolková rada jako slabá federální komora; francouzský Senát, zástupce komor regionálních; a velmi stručně též belgický Senát, obhájce specifických zájmů v podmínkách jazykově, kulturně a nábožensky heterogenního, nedávno federalizovaného státu; irský Senát a slovinská Státní rada jako ukázky komor reprezentace převážně profesní; a německá Spolková rada, neparlamentní orgán s funkcemi druhé komory. Na sám závěr připojíme glosu k perspektivám dvoukomorového parlamentu evropského.