P A R L A M E N T Č E S K É R E P U B L I K Y

S E N Á T

3. funkční období

10.

USNESENÍ

STÁLÉ KOMISE SENÁTU

PRO ÚSTAVU ČESKÉ REPUBLIKY A PARLAMENTNÍ PROCEDURY

z 27. schůze dne 3. července 2002

k návrhu stanoviska k návrhu ústavního zákona, jímž se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů (senátní tisk 332)

Stálá komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury (dále jen "komise")

na základě žádosti Organizačního výboru Senátu

1. přijala po podrobném projednání tohoto návrhu novely Ústavy a po konzultacích s představiteli odborné veřejnosti stanovisko, jež je přílohou tohoto usnesení,

2. doporučuje výborům Senátu a senátorům v dalším jednání stanovisko komise zohlednit,

3. pověřuje předsedu komise, aby předložil toto usnesení předsedovi Senátu a seznámil s ním všechny senátory.

Jiří Stodůlka v.r.

předseda komise

Příloha usnesení Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury č. 10

Stanovisko

k návrhu ústavního zákona, jímž se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb.,

Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů

(senátní tisk 332)

Úvodní poznámka:

Komise při rozpravě vycházela z písemných stanovisek zpracovaných na katedrách ústavního práva právnických fakult v Praze a Brně, v Parlamentním institutu a v legislativním odboru Kanceláře Senátu. Zohlednila přitom řadu závěrů ze svého předchozího jednání o tzv. bezpečnostní novele Ústavy (ústavní zákon č. 300/2000 Sb.) a z vlastního stanoviska ke způsobu provádění změn ústavního pořádku.

Procedurální a metodologické připomínky:

Ústava má být jako právní vyjádření základů ústavního a politického systému rigidní; proto také ústavodárce předepsal pro její změnu kvalifikovanou proceduru. Nejvýraznějším znakem této procedury je rovnomocnost obou komor, prohloubená o nutnost dosažení dvou kvalifikovaných většin. Když v letech 1999 - 2000 probíhaly v širší i odborné veřejnosti debaty o účelnosti a účelovosti změn Ústavy, poukazovali někteří autoři nejen na vyšší míru rigidity mnoha zahraničních ústav, ale také na značnou dosavadní vstřícnost Senátu vůči návrhům ústavních zákonů schvalovaným Poslaneckou sněmovnou. Role Senátu jako "pojistky stability ústavního systému" tak byla vnímána jako fakticky oslabená.

Tato skutečnost byla v roce 2000 reflektována v souvislosti s přípravou a projednáváním "Návrhu stanoviska Senátu ke způsobu projednávání změn ústavního pořádku České republiky". Již tehdy se v odborném tisku zvažovaly relevantní přístupy k problému "ústavní smršti". Je-li široce nahlížena potřeba v některých ohledech Ústavu pozměnit, o čemž svědčí přinejmenším četnost předkládaných návrhů na její novelizaci, mělo by se tak pokud možno stát jednorázově. Pouze tzv. komplexní novela Ústavy totiž snižuje riziko rozbití její koncepce a struktury. Dílčí, často dokonce jednověté novelizace, sice vždy mají svůj účel, jejich vzájemné účely však mohou být kolizní, resp. mohou narušovat původní intenci ústavodárce. Právě touto cestou je možné "nenápadně" narušit citlivý systém dělby, kontroly a vyvažování mocí, o jehož propracování Senát usiloval mj. podáním vlastního návrhu rozsáhlé novelizace Ústavy.

Jako jedna z častěji zmiňovaných možných cest k přípravě komplexního návrhu novely Ústavy se nabízí systematické zamítání jejích dílčích novel Senátem. Tím se totiž na jedné straně posiluje žádoucí rigidita Ústavy, na straně druhé se vytváří tlak na přijetí za takových okolností jedině možné změny, tj. zajisté kompromisní, avšak promyšlené změny komplexní. Výjimkou z takového postupu mohou být snad jen problémy věstící jinak neodvratnou ústavní krizi, případně otázky prvořadého státního zájmu, zastiňující tyto metodologické zřetele, jakkoliv nikdy nemohou potlačit zřetele odborné. O takovou situaci se však zde rozhodně nejedná.

V tomto konkrétním případě jde dokonce o ministerstvem obrany iniciovanou novelizaci čl. 43 Ústavy, jenž byl péčí téhož ministerstva před necelými dvěma lety změněn způsobem, který mírou kazuistické úpravy zcela vybočuje z jednotné míry obecnosti Ústavy; v kontextu Ústavy se toto ustanovení stává výrazně disproporčním. Metoda pokusu a omylu není v tvorbě práva příliš namístě; v podstatně větší míře to platí pro tvorbu a změny základního zákona státu.

Jakkoliv v roce 2000 zaznívaly i v Senátu hlasy o možných problémech spojených s návrhem tzv. bezpečnostní novely Ústavy, měl by se Parlament přidržet zvoleného řešení, pokud se neukazuje zcela nefunkčním. Způsob jeho aplikace (průtahy v informování, paušální souhlasy vlády apod.) sice dává hlasům původních kritiků za pravdu, nenutí však bezprostředně k přijetí dílčí, izolované a nadto právě takto koncipované změny Ústavy.

Věcné výhrady:

Zásadní vychýlení rovnováhy exekutivy a legislativy v rozhodování podle čl. 43 Ústavy ve prospěch prvně jmenované je z komparativního hlediska sice možné, nejde však o jedinou variantu. V Německu se dokonce uplatňuje ústavní doktrína nepřípustnosti delegace zásadních rozhodnutí exekutivě, z čehož se dovozuje silné postavení parlamentu v otázkách analogických těm, jež upravuje náš čl. 43 Ústavy.

Legislativní veto, o něž se v čl. 43 odst. 6 Ústavy jedná, není instrumentem vůbec neobvyklým (viz např. dynamickou praxi v USA). Musí jen být správně koncipováno a využíváno. Navrhovatel zjevně nedoceňuje rozdíl mezi kontrolou právní a politickou. Jistou formou právní kontroly je pravomoc komory Parlamentu kasačně zasáhnout do rozhodování exekutivy. Naproti tomu o kontrolu politickou jde při eventuálním vyslovení nedůvěry vládě. Do prvního mechanismu jsou zapojeny obě komory, do mechanismu druhého jen Poslanecká sněmovna. Přitom pravděpodobnost vyslovení nedůvěry vládě "jen" kvůli jejímu rozhodnutí o přeletu letadla není příliš velká.

Navrhovatel na podporu svého řešení argumentuje kvantitou rozhodnutí vlády, její povinností rozhodovat o každém jednotlivém přeletu a průjezdu, časovým tlakem a z toho vyplývající nemožností komor Parlamentu efektivně zabránit konkrétnímu přeletu či průjezdu.

1. K prvnímu argumentu třeba poznamenat, že vliv na nárůst příslušných rozhodnutí má členství v NATO. Doložit to lze i nárůstem počtu příslušných senátních tisků. Tento počet se však nesníží, bez ohledu na to, kdo bude ve věci rozhodovat. "Ideálním" řešením by v tomto směru bylo snad jen operativní rozhodování vojáků samotných; to je však již poněkud mimo rámec Ústavou upravovaných vztahů.

2. Použití jednotného čísla v právním předpisu je běžnou legislativní technikou, přičemž je věcí interpretace, jaký význam jednotnému číslu přiřkne. Může tak jít i o jedno rozhodnutí pro více přeletů či průjezdů najednou. V tomto případě vláda přijala dokonce již dvě paušální usnesení. Druhým z nich, tzn. usnesením č. 1322 ze dne 10. prosince 2001, vyslovila souhlas "s přelety a průjezdy ozbrojených sil členských států Organizace Severoatlantické smlouvy (NATO) a států zúčastněných v programu Partnerství pro mír (PfP) přes území České republiky v době od 1. ledna do 31. prosince 2002". Ministr obrany má čtvrtletně informovat obě komory o uskutečněných přeletech a průjezdech. Jen stěží lze proto mluvit o zahlcení vlády.

Jde-li o akci státu stojícího mimo spojenecké svazky, je rozhodnutí vlády jistě na místě, včetně možnosti a přípustnosti rozhodnutí záporného. Každý proces rozhodování zahrnuje riziko rozhodnutí negativního: nemůže být vystavěn jednostranně, tj. tak, aby vše vždy "dobře dopadlo". To musí platit pro rozhodování Parlamentu, tak i pro rozhodování vlády. Jistě je proto přípustné přelet nepovolit.

3. Paušální usnesení vlády nebylo komorami zpochybněno, jakkoliv ztěžuje výkon jejich derogační pravomoci. Stačilo by přitom neinformovat je prostřednictvím ministra obrany čtvrtletně, ale vždy. Jelikož by v tomto případě chyběl mezičlánek vlády, informace by jim mohla být doručena v řádu hodin, takže by komory v případě potřeby mohly reagovat. K formulaci tohoto požadavku však Senát svého usnesení č. 276 z 15. schůze dne 8. března 2002 nevyužil a akceptoval usnesení vlády v celém rozsahu.

4. Z řečeného vyplývá, že ani časový tlak na celý proces rozhodování by nemusel mít význam přisuzovaný mu navrhovatelem.

5. Ve světle navrhovatelových argumentů, jež se týkají výhradně přeletů a průjezdů, není vůbec zřejmé, proč je z derogační pravomoci komor Parlamentu vyloučeno rozhodování o vojenských cvičeních, jež jistě nemá charakter bagatelní věci, ani není svázáno s nedostatkem času.

6. Požadované dostatečně flexibilní úpravy není možné dosáhnout její stupňovanou kazuističností, nýbrž naopak obecností připouštějící dotváření v proměnlivé praxi. Zrychlení příslušné rozhodovací procedury eliminací právní kontroly Parlamentu není jistě jediné možné řešení. Vhodnějším se naopak jeví důkladné promyšlení původního modelu čl. 43 Ústavy, včetně možnosti rozhodování vlády limitovaného podmínkami paušálních usnesení komor. Komory by si zachovaly kontrolu nad dodržováním podmínek paušálních usnesení, včetně práva určitou věc si atrahovat, třebas i kvalifikovanou většinou, a rozhodnout o ní namísto vlády. Téměř úplná a bez další změny Ústavy neodvolatelná delegace podstatné části kompetencí Parlamentu v základních otázkách zahraniční politiky na vládu tak věc stejně vyřešit nemůže. Otázkou také je, zda navrhované řešení neoslabuje civilní kontrolu ozbrojených sil, jež je předjímána mj. ústavním zákonem o bezpečnosti České republiky (ústavní zákon č. 110/1998 Sb.).

Legislativní pochybnosti:

O smyslu užívání jednotného čísla již byla řeč výše. Pokud jde o informování nejméně dvakrát ročně, mělo by být formulováno spíše jako nejméně jednou za pololetí. Vhodnější je samozřejmě informování častější (viz čtvrtletní informace a kritiku jejich nedostačivosti výše). Vyloučení vojenských cvičení z režimu rozhodování komor není odůvodněno.

Varianty možných řešení:

1. Čl. 43 Ústavy vůbec neměnit. Jeho stávající podoba má význam "preventivního odstrašení" vlády jsoucí v případném pokušení rozhodovat v rozporu s většinovou vůlí parlamentní reprezentace. Případné zrušení rozhodnutí vlády by jí jistě bylo vodítkem pro postup v příštích obdobných případech. Vláda přitom pomocí paušálního usnesení (viz výše) našla způsob, jak nerozhodovat o jednotlivých přeletech a průjezdech, aniž by byl Parlament z rozhodování eliminován způsobem obdobným navrhovanému.

2. Zakotvit model, v němž podmínky rozhodování vlády budou pro futuro vymezeny shodnými usneseními obou komor. Komory by byly následně informovány o rozhodnutích vlády, případně by měly možnost kvalifikovanou procedurou si konkrétní rozhodnutí vyhradit.

3. Ústavně vyjádřit rozdíl mezi rozhodováním o aktivitách států, s nimiž má Česká republika sjednánu prezidentskou, tj. Parlamentem projednávanou, smlouvu, a o aktivitách států ostatních. V prvním případě by vláda mohla rozhodovat samostatně, s následným informováním Parlamentu, ve druhém případě by mohl být aplikován mechanismus podle bodu 1 nebo 2.

Závěrečné doporučení:

Ze všech uvedených důvodů komise přijetí předloženého ústavního zákona nedoporučuje. Jelikož jej není možné vzhledem k zásadě diskontinuity činnosti Poslanecké sněmovny vrátit, což by ostatně nebylo vhodné ani z důvodů metodologických, lze jej využít jako podnětu v dalších úvahách jako jedno z variantních řešení avizovaného problému při práci na komplexní novelizaci Ústavy.