Zamyšlení nad vývojem parlamentního systému našeho státu od jeho vzniku v r. 1918

Úvodní slovo místopředsedy Senátu JUDr. Ing. Jaroslava Musiala

Senát jako druhá komora Parlamentu ČR je neoddělitelnou součástí demokratického, politického a ústavního systému našeho státu. S myšlenkou dvoukomorového systému přišel již 8. září 1918 (50 dnů před vyhlášením samostatnosti Československa) T. G. Masaryk. Byl to on, který po jednáních ve Washingtonu s prezidentem W. Wilsonem o budoucím mírovém uspořádání Evropy po skončení války mohl s jistotou hovořit o vzniku společného státu Čechů a Slováků. Řekl tehdy, že nový stát bude mít svého prezidenta, dvoukomorový parlamentní systém a účinnou samosprávu. Zprávu o souhlasném stanovisku vítězných států Dohody, že Československo bude republikou, přivezl 5. listopadu 1918 do Prahy Dr. K. Kramář, který se zúčastnil v čele delegace Národního výboru československého mírových jednání ve Švýcarsku.

Národní výbor dne 28. října 1918 vyhlásil vznik samostatného československého státu. Stalo se tak zákonem, který později byl publikován pod číslem 11/1918 Sb. z.a n. (tzv. recepční norma).

Prozatímní ústavní základ nového státu, který schválil Národní výbor na svém posledním plenárním zasedání dne 13. listopadu 1918, tvořil stručný zákon o Prozatímní ústavě (zák. č. 37/1918 Sb. z. a n.) spolu s recepční normou. Toto revoluční Národní shromáždění bylo jednokomorové.

Teprve Ústavní listina č. 121/1920 Sb. z. a n., ze dne 29. 2. 1920 zavedla Národní shromáždění složené ze dvou komor. Z hlediska formálního měla slavnostní úpravu. Před nadpisem zákonodárce zařadil preambuli, která zdůrazňovala, že národ československý přijal ve svém Národním shromáždění ústavu, která spolu s ostatními zákony má být prováděna v duchu našich dějin a zásady sebeurčení. Ústava vycházela z klasické teorie dělby moci. Moc zákonodárnou představoval dvoukomorový Parlament, moc vládní a výkonná byla vložena do rukou prezidenta a vlády. Soustavu nezávislých soudů reprezentovala moc soudní. Autoři návrhu ústavy (zejména Dr. J. Hoetzl) vycházeli ze zahraničních ústavních vzorů. Preambule byla převzata z americké ústavy z r. 1787, úprava postavení prezidenta připomínala články třetí francouzské republiky a pro katalog občanských práv byla vzorem rakouská prosincová ústava z roku 1867. Částečně bylo využito předlohy švýcarské a německé. Národní shromáždění bylo složeno z Poslanecké sněmovny (měla 300 členů volených na 6 let) a ze Senátu (měl 150 členů volených na 8 let).

Ústava v průběhu let nedoznala hlubších změn, až teprve po tragických dnech Mnichova začala v říjnu 1938 komise expertů pracovat na novém návrhu ústavy republiky s ohledem na nově vzniklou politickou situaci. Podstatné odlišnosti de constitutione ferenda se měly týkat prezidenta, který měl mít v období, kdy nezasedal Parlament, pravomoc činit opatření s mocí zákona. S ohledem na další události neklidného roku 1938 k projednání návrhu nové ústavy republiky ani k ustavení jejich autonomních součástí nedošlo.

Po abdikaci prezidenta E. Beneše 5. října 1938 byl prezidentem druhé Česko-Slovenské republiky zvolen 30. listopadu E. Hácha. Ústavním zákonem č. 330/1938 Sb. z. a n., ze dne 15. 12. 1938 dochází k omezení základních práv a svobod a k zavedení mimořádné moci nařizovací.Tento zákon de facto likvidoval zákonodárnou moc Parlamentu. Parlament ukončil svou činnost, když přijal návrh rozpočtového provizoria ve dnech 16. a 17. prosince 1938, aby pak už nebyl svolán. Dne 21. 3. 1939 byl prezidentem E. Háchou formálně rozpuštěn, když předtím výnosem z 16. března 1939 byl na Německem okupovaném území zřízen „Protektorát Čechy a Morava“.

Ve Velké Británii pod vedením prezidenta E. Beneše došlo v roce 1940 k ustavení prozatímního státního zřízení (prezident, státní rada, vláda), zákonodárná moc byla dekrety přenesena na prezidenta, dokud nebylo možno provádět ústavní listinu prostřednictvím zákonodárného sboru. Tato konstrukce s prezidentskými dekrety sice neměla oporu v Ústavní listině č. 121/1920 Sb. z. a n., lze však říci, že odpovídala tehdejší představě o mimořádných pravomocech prezidenta republiky v období ústavní nouze, války a poválečného období.

Po uplynutí doby nesvobody byla oficiálně obnovena účinnost zmíněné Ústavní listiny z r. 1920, která platila až do 9. června 1948, tj. do okamžiku, kdy vstoupila v účinnost tzv. Ústava 9. května, vyhlášená jako ústavní zákon č. 150/1948 Sb.

Vývoj po roce 1945 znamenal předně zvolení jednokomorového Prozatímního Národního shromáždění podle ústavního dekretu 47/1945 Sb., o Prozatímním Národním shromáždění. Úkolem jeho bylo potvrdit ve funkci prezidenta republiky až do nové volby, ratihabice prezidentských dekretů (realizováno ústavním zákonem č. 57/1946 Sb.), dále vykonávat přiměřeně pravomoc Národního shromáždění podle Ústavní listiny a jejích zákonů. Dne 14. 4. 1946 byl schválen ústavní zákon č. 65/1946 Sb., o Ústavodárném Národním shromáždění. Tento orgán byl koncipován jako jednokomorový a jeho funkční období bylo stanoveno na dobu, než se sejde zákonodárný sbor Československé republiky podle nové ústavy, nejdéle však na dva roky. Nová ústava byla přijata jako tzv. Ústava 9. května ( ústavní zákon č. 150/1948 Sb.). Toto Národní shromáždění bylo koncipováno jako jednokomorové s 300 poslanci volenými na období 6 let.

V roce 1960 byla přijata nová ústavní úprava, tzv. socialistická ústava (ústavní zákon č. 100/1960 Sb.), s jednou komorou, která měla 300 poslanců volených na 4 roky. V roce 1968 byl přijat ústavní zákon č. 143/1968 Sb., o československé federaci, kterým byla provedena federalizace státu (ČSR, SSR). Federální shromáždění se sestávalo ze dvou sněmoven (Sněmovna lidu 200 poslanců, od roku 1990 150 poslanců a Sněmovna národů 150 poslanců). V České republice byla nejvyšším orgánem státní moci Česká národní rada (200 členů), ve Slovenské republice Slovenská národní rada (150 členů).

Dnem 31.12.1992 zanikla podle ústavního zákona č. 542/1992 Sb., Česká a Slovenská Federativní Republika, působnost České a Slovenské Federativní Republiky přešla k 1.1. 1993 zpět na Českou republiku a Slovenskou republiku včetně pravomocí příslušných ústavních orgánů. Se zánikem federace zanikly i federální orgány. Dnem 1. ledna 1993 vstoupila v účinnost Ústava České republiky (ústavní zákon č. 1/1993 Sb.), která uvedla v život dvoukomorový parlamentní systém složený z Poslanecké sněmovny (200 poslanců volených na 4 roky) a Senátu (81 senátorů volených na 6 let s obměnou 1/3 po dvou letech ). Česká národní rada se dnem účinnosti této Ústavy stala Poslaneckou sněmovnou. Odmítla tak závaznost ústavního zákona o zániku československé federace, pokud předpokládal, že zastupitelský sbor ČR bude tvořen z poslanců FS a ČNR. ČNR vycházela z principu, že ústavní zákon Federálního shromáždění o zániku ČSFR je pro ni závazný jen potud, pokud vytváří prostor k uplatnění suverénního rozhodování českého zákonodárného sboru. Nemůže ji tedy zavazovat, pokud zasahuje do její kompetence. Toto výslovně konstatovala ČNR ve svém usnesení č. 5/1993 Sb., ze dne 15.12. 1992 k přijetí ústavního zákona o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR. Do doby zvolení Senátu měl jeho funkce vykonávat Prozatímní Senát, který však nebyl ustaven, první volby do Senátu se konaly až v roce 1996.

Vztah občanů k Senátu mi připomíná určitou paralelu s první republikou, kdy se rovněž dlouze a vášnivě hovořilo o potřebě či nepotřebě dvoukomorového systému. V knize „O dvoukomorové soustavě“ Prof. Dr. Zdeňka Pešky se o těchto náladách říká: „Při vzniku této ústavy byla otázka dvoukomorového zřízení právě jednou z nejspornějších a nejvíce rozčilujících myslí ústavodárců i širší veřejnosti.“ Tehdy ovšem byly vedeny diskuse, kterým šlo spíše o snahu najít koncepci, jak se vyhnout technickým chybám zákonodárství jednou komorou.

I dnes dochází k určitému jitření, když se hovoří o horní komoře Parlamentu. Z hlediska de lege lata není Senátu bohužel přisuzována taková vážnost, jakou by si v legislativním procesu zasloužil. Je třeba se vážně zamyslet a přijmout v budoucnu takové ústavní řešení, které by vedlo ke zpřesnění pravomocí Senátu a ústavnímu řešení vztahu obou komor, a tím i ke zkvalitnění zákonodárného procesu. Alternativy případných ústavních řešení jsou v současné době předmětem široké diskuse a jednání příslušných komisí.