Parlament České republiky

SENÁT

2011

8. funkční období

_____________________________________________________________

Návrh

senátního návrhu zákona

senátorů Zdeňka Škromacha, Boženy Sekaninové, Milana Štěcha

a dalších

kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,

ve znění pozdějších předpisů


ZÁKON

ze dne ……………..2011

kterým se mění zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,

ve znění pozdějších předpisů

Parlament se usnesl na tomto zákoně České republiky:

Čl. I

Změna zákona o zaměstnanosti

V zákoně č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 168/2005 Sb., zákona č. 202/2005 Sb., zákona č. 253/2005 Sb., zákona č. 350/2005 Sb., zákona č. 382/2005 Sb., zákona č. 413/2005 Sb., zákona č. 428/2005 Sb., zákona č. 444/2005 Sb., zákona č. 495/2005 Sb., zákona č. 109/2006 Sb., zákona č. 112/2006 Sb., zákona č. 115/2006 Sb., zákona č. 161/2006 Sb., zákona č. 165/2006 Sb., zákona č. 214/2006 Sb., zákona č. 264/2006 Sb., zákona č. 159/2007 Sb., zákona č. 181/2007 Sb., zákona č. 213/2007 Sb., zákona č. 261/2007 Sb., zákona č. 362/2007 Sb., zákona č. 379/2007 Sb., zákona č. 57/2008 Sb., zákona č. 124/2008 Sb., zákona č. 129/2008 Sb., zákona č. 306/2008 Sb., zákona č. 382/2008 Sb., zákona č. 479/2008 Sb., zákona č. 158/2009 Sb., zákona č. 223/2009 Sb., zákona č. 227/2009 Sb., zákona č. 281/2009 Sb., zákona č. 326/2009 Sb., zákona č. 362/2009 Sb., zákona č. 149/2010 Sb., zákona č. 347/2010 Sb. a zákona č. 427/2010 Sb., se § 44a včetně poznámek pod čarou č. 73 a 74 zrušuje.

Čl. II

Přechodné ustanovení

Řízení o podpoře v nezaměstnanosti, která nebyla pravomocně skončena do dne nabytí účinnosti tohoto zákona, se dokončí podle zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona.

Čl. III

Účinnost

Tento zákon nabývá účinnosti dnem jeho vyhlášení.

DŮVODOVÁ ZPRÁVA

Obecná část

Zhodnocení platného právního stavu

Zákonem č. 347/2010 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s úspornými opatřeními v působnosti Ministerstva práce a sociálních věcí, došlo s účinností k 1. lednu 2011 ke změně zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, tak, že do něj bylo doplněno ustanovení § 44a tohoto znění:

„Uchazeči o zaměstnání, kterému přísluší podle jiných právních předpisů z posledního zaměstnání odstupné, odbytné nebo odchodné, se podpora v nezaměstnanosti poskytne až po uplynutí doby, která odpovídá výši odstupného, odbytného nebo odchodného; tato doba se určí podle příslušného násobku průměrného měsíčního výdělku nebo měsíčního služebního příjmu, kterým byla uchazeči o zaměstnání stanovena výše odstupného, odbytného nebo odchodného. Ustanovením předchozí věty není dotčeno poskytování podpory v nezaměstnanosti po celkovou dobu stanovenou tímto zákonem.“

Zákon č. 347/2010 Sb., který tuto úpravu zavedl, byl přijat ve zkráceném jednání za stavu legislativní nouze. Skupina poslanců následně podala Ústavnímu soudu návrh na zrušení tohoto zákona z důvodu, že nebyl přijat ústavně předepsaným způsobem (sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Ústní jednání před Ústavním soudem je v této věci nařízeno na 8. února 2011.

Bez ohledu na výsledek řízení před Ústavním soudem je Senát přesvědčen, že právě v důsledku schválení zákona č. 347/2010 Sb. ve zkráceném jednání nebylo umožněno řádné projednání změn, které tento zákon upravil. Již za několik prvních týdnů roku 2011 se v praxi potvrzují nedostatky při aplikaci zákonů novelizovaných zákonem č. 347/2010 Sb. Lidé se s řadou stížností obracejí na poslance a senátory, stejně jako na Veřejného ochránce práv. Potvrzují se tak problémy, na něž upozorňoval nejen ochránce, ale i Legislativní rada vlády.

O pochybném záměru zakotvení § 44a do zákona o zaměstnanosti svědčí již důvodová zpráva k vládnímu návrhu zákona (sněmovní tisk č. 155), v níž se uvádí:

„V případě, že uchazečům o zaměstnání přísluší podle jiných právních předpisů odstupné nebo odchodné, navrhuje se, aby se poskytování podpory v nezaměstnanosti odložilo až do uplynutí období, v průběhu kterého by měl být zabezpečen prostředky z odstupného, odbytného nebo odchodného. (…)

Podpora v nezaměstnanosti se nebude poskytovat po dobu, po kterou by uchazeč
o zaměstnání, jemuž podle jiných právních předpisů přísluší odstupné, odbytné nebo odchodné, měl být zabezpečen prostředky z odstupného nebo odchodného. Při stanovení této doby se bude vycházet z výše odstupného, odbytného nebo odchodného stanovené zvláštními právními předpisy. K případnému navýšení vyplývajícímu z kolektivní smlouvy nebo z vnitřního předpisu se nebude přihlížet.“

Na pochybnou formulaci i negativní praktické dopady tohoto ustanovení upozornil úřad Veřejného ochránce práv nejnověji dne 19. ledna 2011, když upozornil, že na základě cit. ustanovení zákona podpora v nezaměstnanosti nenáleží ani tehdy, pokud zaměstnavatel odstupné, odbytné či odchodné zaměstnanci nevyplatil: „Problém je … v tom, že zákon nerozlišuje nárok na odstupné od jeho skutečného vyplacení. V zákoně o zaměstnanosti … od 1. 1. 2011 se mluví o odstupném, které zaměstnanci „přísluší“, což však není totéž jako poskytnuté či vyplacené.“

Ochránce se již nyní setkává s případy, kdy se na něj obracejí lidé, kteří se zaevidovali na úřadu práce, ale podpora v nezaměstnanosti jim není vyplacena s tím, že jim přísluší odstupné, ačkoli jim je zaměstnavatel prokazatelně nevyplatil. Takto formulované ustanovení připouští dokonce tak absurdní situaci, kdy zaměstnanci není poskytována podpora v nezaměstnanosti proto, že mu přísluší odstupné, když okamžitě rozvázal pracovní poměr z důvodu nevyplácení mzdy. Právě pouhý nárok na odstupné je pak pro úřad práce důvodem k odsunutí výplaty podpory v nezaměstnanosti o tři měsíce, po které evidovanému uchazeči o zaměstnání odstupné přísluší.

Veřejný ochránce práv k tomu uzavírá: „Bylo by…naivní domnívat se, že zaměstnavatel, který nevyplácel mzdu, vyplatí odstupné. Ochránce je přesvědčen, že zákonodárce nepředpokládal, že lidé podle zákona o zaměstnanosti mají zůstat bez peněz. Hodlá se proto obrátit na ministerstvo, aby zvážilo výklad pojmu „přísluší“ ve prospěch uchazečů o zaměstnání, tj. ve smyslu „bylo vyplaceno““.1

Senát kritiku Veřejného ochránce plně sdílí, je však toho názoru, že problémy § 44a zákona o zaměstnanosti nelze překlenout ani extenzivním výkladem, k němuž ostatně Ministerstvo práce a sociálních věcí nemá ani žádné oprávnění.

Vadná je totiž celá koncepce tohoto ustanovení, která vychází z myšlenky, že odstupné (odbytné či odchodné) má jaksi „suplovat“ podporu v nezaměstnanosti a alespoň dočasně tak zbavit stát jeho závazků vůči osobám bez zaměstnání. Takový přístup státu, kdy z fiskálních důvodů dochází k odkladu poskytování podpory v nezaměstnanosti v řádu měsíců, však odporuje podstatě ústavně zaručeného práva občanů na to, aby je stát přiměřeně hmotně zajistil při ztrátě zaměstnání (čl. 26 odst. 3 Listiny základních práv a svobod) a odporuje i mezinárodním smlouvám o lidských právech, jimiž je Česká republika vázána (viz níže).

Proto se navrhuje nově doplněné ustanovení § 44a zákona o zaměstnanosti zrušit. V důsledku toho pak bude náležet podpora v nezaměstnanosti bez ohledu na to, zda odstupné (odbytné či odchodné) přísluší nebo nepřísluší a zda skutečně bylo nebo nebylo vyplaceno.

Soulad navrhované úpravy s ústavním pořádkem ČR a s mezinárodními smlouvami

Navrhovaná zákonná úprava je v souladu s ústavním pořádkem. Směřuje právě k zajištění práva občanů na přiměřené hmotné zajištění státem při ztrátě zaměstnání (čl. 26 odst. 3 Listiny základních práv a svobod).

Návrh zákona uvádí platnou úpravu do soulad i s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána. Poskytování dávek v nezaměstnanosti ukládá České republice konkrétně Evropský zákoník sociálního zabezpečení (vyhl. pod č. 90/2001 Sb. m. s.), který vyžaduje poskytování podpory v nezaměstnanosti chráněným osobám „v době sociální události“ a „po celou dobu sociální události“ (čl. 21, 24). Touto dobou je doba ztráty zaměstnání a doba bezprostředně následující, nikoli až „odložená“ doba pozdější. Čl. 20 této mezinárodní smlouvy stanoví, že „krytá sociální událost zahrnuje zastavení výdělku, jak je stanoveno vnitrostátními právními předpisy, způsobené nemožností získat vhodné zaměstnání, pokud je chráněná osoba schopna práce a ochotna pracovat“. Přípustná čekací doba, během níž dávka nemusí být vyplácena, je pouze doba prvních sedmi dnů po zastavení výdělku (čl. 24 odst. 3), toliko u sezónních pracovníků, mohou být doba poskytování dávky a čekací doba přizpůsobeny podmínkám zaměstnání (čl. 24 odst. 4).

Shodně jsou krytá sociální událost i čekací doba vymezeny i v Úmluvě Mezinárodní organizace práce č. 102 o minimální normě sociálního zabezpečení (vyhl. pod č. 461/1991 Sb.). Čl. 23 této Úmluvy stanoví, že „nastane-li krytá sociální událost, má být dávka … zajištěna alespoň těm chráněným osobám, jež splnily čekací dobu, kterou lze uznat za nezbytnou, aby se zabránilo zneužití“.

Podle čl. 1 odst. 2 Ústavy Česká republika dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Předložený návrh zákona směřuje právě k respektování těchto závazků a tím i Ústavy České republiky.

Návrh zákona není v rozporu ani s právem Evropské unie.

Předpokládaný hospodářský a finanční dosah navrhované právní úpravy na státní rozpočet a ostatní veřejné rozpočty

Návrh zákona nemá podstatný dopad do výdajů státního rozpočtu. Ostatně samo rušené ustanovení §44a zákona o zaměstnanosti vychází z toho, že se doba poskytování podpory v nezaměstnanosti v důsledku poskytnutí odstupného (odbytného, odchodného) nezkracuje, ale pouze odkládá, resp. posunuje se její počátek.

Návrh zákona nemá dopady na rozpočty krajů a obcí.

Návrh na schválení návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou již v prvém čtení

Ustanovení § 44a zákona o zaměstnanosti je nekoncepční, ústavně pochybné a v praxi vyvolává mnohá narušení základních sociálních práv, zaručených Listinou i mezinárodními smlouvami. S ohledem na naléhavou potřebu zrušit toto ustanovení v době co nejkratší Senát navrhuje, aby Poslanecká sněmovna podle § 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, vyslovila s návrhem zákona souhlas již v prvém čtení.

Zvláštní část

K čl. I

Ustanovení § 44a zákona o zaměstnanosti se z důvodů uvedených v obecné části zrušuje.

K čl. II

Do zákona se vkládá nezbytné přechodné ustanovení, které má význam pro řízení o podpoře v nezaměstnanosti, která nebyla pravomocně skončena do dne nabytí účinnosti navrženého zákona. Tato řízení se dokončí podle zákona o zaměstnanosti v jeho znění účinném do dne nabytí účinnosti navrženého zákona.

K čl. III

Účinnost předloženého zákona se navrhuje již ke dni jeho vyhlášení, neboť to vyžaduje naléhavý obecný zájem.

V Praze dne 4. února 2011

Platné znění části zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,

ve znění pozdějších předpisů, s vyznačením navrhovaných změn

§ 44

(1) Uchazeči o zaměstnání se podpora v nezaměstnanosti a podpora při rekvalifikaci neposkytuje po dobu

a) poskytování starobního důchodu,

b) poskytování dávek nemocenského pojištění, s výjimkou dávek nemocenského pojištění, které jsou uchazeči o zaměstnání poskytovány z účasti na nemocenském pojištění z titulu výkonu činností podle § 25 odst. 3 nebo zaměstnání podle § 25 odst. 5,

c) vazby.

(2) Po dobu uvedenou v odstavci 1 úřad práce poskytování podpory v nezaměstnanosti nebo podpory při rekvalifikaci rozhodnutím zastaví.

(3) Uchazeči o zaměstnání se neposkytuje podpora v nezaměstnanosti po dobu trvání právního vztahu, na jehož základě vykonává některou z činností podle § 25 odst. 3, a po dobu, po kterou je mu poskytována podpora při rekvalifikaci.

§ 44a

Uchazeči o zaměstnání, kterému přísluší podle jiných právních předpisů z posledního zaměstnání odstupné73), odbytné nebo odchodné74), se podpora v nezaměstnanosti poskytne až po uplynutí doby, která odpovídá výši odstupného, odbytného nebo odchodného; tato doba se určí podle příslušného násobku průměrného měsíčního výdělku nebo měsíčního služebního příjmu, kterým byla uchazeči o zaměstnání stanovena výše odstupného, odbytného nebo odchodného. Ustanovením předchozí věty není dotčeno poskytování podpory v nezaměstnanosti po celkovou dobu stanovenou tímto zákonem.

------------------

73) § 67 zákoníku práce.

74) § 138 a násl. zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, ve znění pozdějších předpisů.

§ 155 a násl. zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů.

§ 45

Nárok na podporu v nezaměstnanosti zaniká

a) uplynutím podpůrčí doby,

b) ukončením vedení v evidenci uchazečů o zaměstnání (§ 29), nebo

c) vyřazením z evidence uchazečů o zaměstnání (§ 30).

1 Zdroj: http://www.ochrance.cz/tiskove-zpravy/tiskove-zpravy-2011/stiznosti-potvrzuji-nedostatky-novych-zakonu-v-socialni-oblasti/.