P A R L A M E N T Č E S K É R E P U B L I K Y

k návrhu senátního návrhu ústavního zákona senátorky Soni Paukrtové, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů /senátní tisk č. 30/ – 2. čtení

I. schvaluje ve znění přijatých pozměňovacích návrhů, návrh senátního návrhu ústavního zákona, kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů, navržený senátorkou Soňou Paukrtovou jako senátní návrh ústavního zákona;

1. předsedu Senátu, aby zajistil úpravu důvodové zprávy k návrhu ústavního zákona v souladu s jeho schváleným zněním a postoupil návrh ústavního zákona Poslanecké sněmovně k dalšímu ústavnímu projednání,

2. senátorky Soňu Paukrtovou a Jiřinu Rippelovou, aby návrh zákona odůvodnily v Poslanecké sněmovně.

kterým se mění ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších ústavních zákonů

Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění ústavního zákona
č. 347/1997 Sb., ústavního zákona č. 300/2000 Sb., ústavního zákona č. 395/2001 Sb., ústavního zákona č. 448/2001 Sb., ústavního zákona č. 515/2002 Sb. a ústavního zákona
č. 319/2009 Sb., se mění takto:

„(2) Návrh zákona může podat vláda, skupina nejméně deseti poslanců, Senát nebo zastupitelstvo vyššího územního samosprávného celku.“.

„(1) Vláda má právo vyjádřit se ke každému podanému návrhu zákona a dále k návrhu zákona, se kterým Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas ve znění pozměňovacích návrhů, a k návrhu zákona vrácenému Poslanecké sněmovně Senátem s pozměňovacími návrhy.

(2) Nevyjádří-li se vláda do třiceti dnů od doby, kdy jí byl doručen podaný návrh zákona, nebo do deseti dnů od doby, kdy jí byl doručen návrh zákona, se kterým Poslanecká sněmovna vyslovila souhlas ve znění pozměňovacích návrhů, nebo návrh zákona vrácený Poslanecké sněmovně Senátem s pozměňovacími návrhy, platí, že se vyjádřila kladně.“.

„(3) Návrh zákona nebo pozměňovací návrh, který podstatně snižuje příjmy nebo podstatně zvyšuje výdaje podle schváleného zákona o státním rozpočtu, nelze přijmout, vyjádří-li s tím vláda nesouhlas.“.

4. Na konci čl. 45 se doplňuje věta „Tím nejsou dotčena práva vlády podle čl. 44.“.

„(1) Senát projedná návrh zákona a usnese se k němu do šedesáti dnů ode dne, kdy mu byl postoupen.“.

Stav tvorby práva je v České republice podrobován již delší dobu odborné i laické kritice.1) Kritici vesměs vycházejí z předpokladu, že neuspokojivý výsledek tvorby práva (podoba právního řádu) souvisí s procesem této tvorby, tzn. se způsobem, jakým u nás právo vzniká. Velmi srozumitelně tuto tezi vysvětluje v dnes již klasickém díle „Morálka práva“ americký právní filosof L. Fuller.2)

Reflexe neuspokojivého stavu se objevuje v denním tisku3) i v odborné literatuře,4) ozývá se i z nitra zákonodárného procesu, ve svých nálezech jej kritizuje Ústavní soud (zvláště č. 95/2002 Sb., č. 476/2002 Sb., č. 83/2003 Sb., č. 327/2005 Sb., č. 37/2007 Sb. nebo č. 88/2008 Sb.), výtky vznáší prezident republiky, Senát přijal před několika lety atypické kritické usnesení. Na senátní usnesení reagoval předseda vlády dopisem ze dne 23. února 2006, v němž zdůraznil, že „racionální utváření právního řádu České republiky je bytostným zájmem vlády“. Vláda podle něj předkládá jen ty nejnutnější návrhy zákonů, pomocí vnitřních předpisů se snaží o zajištění jejich patřičné kvality, vyvíjí značné úsilí o koordinaci legislativní práce ministerstev atd. Co se týče postojů poslanců, pokud za reprezentativní bereme členy sněmovní ústavní komise, kteří se v březnu 2007 sešli se svými senátními partnery, s výtkami vesměs souhlasili. Zhoršení legislativní praxe spojují až s posledním, tj. probíhajícím volebním obdobím Sněmovny. Nejde primárně o důsledek polistopadové transformace, potažmo aproximace práva.5) Poslanci se cítí být pod tlakem ve sledování kvantitativních parametrů své činnosti: média počítají nejen jejich vystoupení na plénu, ale též třeba počet podaných návrhů zákonů. Pro voliče z toho vyplývá závěr, že pilný je ten poslanec, který hýří zákonodárnými iniciativami. Naopak poslanec loajálně podporující legislativní program „své“ vlády může z tohoto pohledu působit jako lenoch.

1. Rychlé změny právního řádu a zvýšení počtu zákonů (zejména novelizací), což způsobuje obtíže v orientaci v právu. Důsledkem jsou nesnáze jak ve spontánním dodržování práva, tak v procesu jeho autoritativní aplikace.

2. Právní řád trpí nadbytkem ukládaných povinností spojených s vysokými náklady, nepřehledností, malou srozumitelností a častými rozpory.6)

3. Vadnost řady konkrétních postupů používaných v zákonodárném procesu – jsou v rozporu s idejí demokratického právního státu, z níž Ústavní soud vyvodil postuláty přehlednosti, srozumitelnosti a vnitřní souladnosti práva. V rozporu s tím jsou např. návrhy zákonů, které jsou souhrnem obsahově či dokonce i procesně nesouvisejících právních předpisů (legislativní jezdci, resp. tzv. přílepky).7) Dochází ke spojování nesouvisejících témat do jednoho „zákona – nosiče“ a k nahrazování zákonodárné iniciativy pozměňovacími návrhy. To se dokonce vyvinulo v praktiku, kdy původci části poslaneckých pozměňovacích návrhů, včetně tzv. přílepků, jsou ministerští úředníci, kteří se svou představou neuspěli u svého ministra, v Legislativní radě vlády či ve vládě, pročež zamíří přímo za poslanci.

4. Stírání rozdílů mezi zákonodárnou a výkonnou mocí v podobě potlačování obecnosti jako fundamentálního atributu zákona (ad hoc zákony, zákonem definovaný veřejný zájem).8)

6. Definitivnost rozhodnutí Poslanecké sněmovny, mj. ve vztahu k právům Senátu a prezidenta republiky v zákonodárném procesu.9)

7. Možnost přezkoumat soulad výsledků hlasování parlamentních komor s oficiálními usneseními.10)

1. Přestává být možné se řídit právním řádem, protože je jen obtížně seznatelný a obsahuje rozpory (viz Fullerovy teze zmíněné výše). Nejde přitom ani tak o počet zákonů, jako spíše o četnost, rozsah, přehlednost a řádné společenské odůvodnění jejich změn. Právní vědomí pak nemá možnost se ustálit, protože osvojovaná právní úprava již mezitím dávno neplatí.

2. Snižuje se úsilí o odvedení perfektní legislativní práce již v exekutivě, protože se ve Sněmovně dá cokoliv změnit, a téměř cokoliv také změněno bude.

3. Zákony byly a jsou stále více vnímány jen jako instrumenty vládnutí, jejichž specifickým charakteristikám není třeba věnovat přílišnou pozornost, protože případné nedostatky můžeme kompenzovat interní cestou pokynů a směrnic, případně brzkou novelizací.

O možnostech řešení se také vede kritická diskuse. Navrhují se řešení praktická, vyžadující pouze dostatek politické vůle (například předsedající schůzí komor by neměl vůbec připustit hlasování o věcně nesouvisejícím, tzn. pouze zdánlivém pozměňovacím návrhu, který mění obsah či vnější formu navrženého zákona, stejně tak by vláda měla u tzv. komplexních pozměňovacích návrhů trvat na svém právu vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy, protože ve skutečnosti jde o zastřenou novou zákonodárnou iniciativu). Dále se již delší dobu zmiňují různé možné změny ústavní a zákonné úpravy snížení nerovnováhy parlamentních komor v zákonodárném procesu, promýšlí se povaha prezidentského veta, resp. vrácení zákona k novému projednání, zvláště při pochybnostech o formální bezvadnosti projednávání toho kterého zákona, zvažuje se posílení práv vlády v zákonodárném procesu, např. zavedením povinného souhlasu k pozměňovacím návrhům s rozpočtovými dopady, anebo projednávání v plénu nově podaných pozměňovacích návrhů ve výborech, ačkoliv to je možné již dnes.11) Další skupinou diskutovaných návrhů jsou postupy, podrobující větší přísnosti či obtížnosti jednotlivé úkony zákonodárného procesu, například odůvodnění navržených změn či požadavek předložení kvalifikovaným subjektem (skupinou zákonodárců či parlamentním orgánem).

Při pokorném vědomí, že náprava je možná jen postupnými kroky, při korektní a respektující diskusi mezi Poslaneckou sněmovnou, Senátem, prezidentem republiky, vládou a právními odborníky, předkládá se v tomto návrhu několik opatření, která vznikla při výše zmíněných diskusích, neobsahují celé její spektrum, avšak mohla by přispět ke zlepšení současného stavu zákonodárství v České republice.

V rovině Ústavy s následným rozvedením v jednacích řádech komor Parlamentu se navrhují tato opatření:

Právo zákonodárné iniciativy se navrhuje omezit z jednotlivého člena Poslanecké sněmovny na minimálně desetičlennou skupinu poslanců.

Navrhuje se posílit princip, že se vláda může vyjádřit nejen k původnímu návrhu zákona (není-li jeho předkladatelem), ale také ke všem změnám, postupně přijatým v průběhu zákonodárného procesu Poslaneckou sněmovnou a Senátem.

3. Na základě negativního vyjádření vlády vyloučit přijetí návrhu zákona nebo pozměňovacího návrhu s podstatným dopadem na státní rozpočet

Návrhy zákonů, resp. pozměňovací návrhy k nim podané, které by podstatně zasahovaly do příjmové či výdajové části schváleného zákona o státním rozpočtu, by nemohly být přijaty, pokud vláda z důvodů fiskálních vůči nim uplatní negativní stanovisko.

4. Prodloužení prekluzivní lhůty vyhrazené Senátu k projednání běžných zákonů

S poukazem zejména na značný počet návrhů zákonů postupovaných Poslaneckou sněmovou Senátu se navrhuje prodloužit dosavadní prekluzivní lhůtu, která je Senátu z Ústavy vyhrazena k projednání zákonů, s výjimkou ústavních zákonů a zákonů podle čl. 40 Ústavy, z dosavadních třiceti na šedesát dnů.

V rovině běžných zákonů (jednacích řádů komor Parlamentu) se v rámci stanoveného cíle zkvalitnění legislativního procesu dále navrhují tato opatření:

2. Oprávnění komory trvat na splnění požadavků na předložení návrhu zákona, resp. návrhu senátní iniciativy

6. Zavedení institutu přerušení třetího čtení návrhu zákona ve Sněmovně

7. Možnost navrhovatele vzít návrh zákona zpět až do konečného hlasování o něm ve Sněmovně

8. Právní regulace dosavadní parlamentní praxe související s postupováním návrhů zákonů Senátu

9. Změna procedury hlasování o podaném návrhu „nezabývat se návrhem zákona“

Návrh nemá přímý dopad do státního rozpočtu, rozpočtu krajů a obcí. Může vyvolat mírné zvýšení administrativních nákladů ve vládě a v komorách Parlamentu, zejména na distribuci nově požadovaných vyjádření vlády a odůvodnění k postupně přijímaným změnám návrhu zákona poslancům a senátorům. Jde však o náklady marginální a při využití elektronických písemností nulové.

Návrh (v komplexu s návrhy změn v jednacích řádech komor Parlamentu) by naopak měl mít významný dopad na snížení hospodářské a administrativní zátěže podnikatelů, neboť jeho hlavním cílem je snížení počtu změn, nepřehlednosti a množství regulace v právních předpisech. Dalším důvodem předpokládaného snížení hospodářské zátěže je ochrana před snadným prosazením partikulárních hospodářských výhod do právních předpisů, které vždy zvyšují náklady ostatním.

Soulad návrhu ústavního zákona s mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy a s ústavním pořádkem České republiky

Návrh je v souladu s mezinárodními smlouvami a s právem EU. Řešená problematika není v těchto předpisech upravena.

Návrh rozvádí některé prvky Ústavy (např. právo vlády vyjádřit se k návrhům zákonů), nijak nezasahuje do Listiny základních práv a svobod. Navrhují se opatření ke zvýšení kvality zákonodárství, jež v intencích ustálené judikatury Ústavního soudu souvisí s realizací demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy).

Návrh nemá žádný vliv na rovnost postavení mužů a žen. Návrh nebude mít negativní dopady na podnikatelské, sociální a životní prostředí.

Zákonodárná iniciativa jediného poslance je komparativně neobvyklá a rovněž disproporční ve vztahu k dalším subjektům zákonodárné iniciativy (vláda jako vrcholný orgán výkonné moci, Senát jako celá parlamentní komora). Navrhuje se proto přiznat ji skupině deseti poslanců, což je počet odpovídající skupině nominující kandidáta na funkci prezidenta republiky. Jednak se tím zvýší tlak na hledání shody a zvýšení transparentnosti již při zahájení zákonodárného procesu, jednak se do budoucna vytváří prostor pro případné posuny mezi individuálními a kolektivními oprávněními v některých důležitých agendách na úrovni jednacího řádu Poslanecké sněmovny (např. podávání pozměňovacích návrhů).

V čl. 44 odst. 1 se dosavadní výslovné oprávnění vlády vyjádřit se k iniciativnímu návrhu zákona rozšiřuje tak, aby pokrývalo rovněž vyjadřování se k návrhům zákonů, které v podobě pozměněné oproti předloženému návrhu schválí Poslanecká sněmovna či Senát. Zkušenosti z praxe totiž ukazují nejen na vysoký počet, ale především na mimořádnou závažnost přijímaných pozměňovacích návrhů. Vzhledem k tomu ztrácí prvotní vyjádření vlády význam pro další fáze legislativního procesu, čímž se dále oslabuje formalizovaný vliv vlády v zákonodárství a snižuje se objem oficiálních informací přístupných poslancům a senátorům. Markantní je to zvláště u návrhů zákonů postoupených Senátu, jimž chybí důvodová zpráva a je tudíž nezřídkakdy obtížné rekonstruovat smysl textu a důvody vedoucí k jeho přijetí. To může zčásti zhojit právě nové vyjádření vlády. Obdobně, byť s menší naléhavostí, to platí rovněž pro návrhy zákonů vracené Senátem Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy.

Ve vazbě na nové znění čl. 44 odst. 1 se v čl. 44 odst. 2 stanovují lhůty. Pro prvotní vyjádření vlády k návrhu zákona se ponechává lhůta třiceti dnů, pro eventuální další vyjádření se předpokládá lhůta desetidenní. Kratší lhůta je odůvodněna tím, že jde přece jen o zhodnocení dopadů pozměňovacích návrhů, které jen v menšině případů změní návrh zákona k nepoznání. K tomu přistupuje snaha neprodlužovat zákonodárný proces nad nutnou míru. Vyjádření vlády totiž má nadále „jen“ informační, resp. doporučující povahu; bylo-li by závazné, musely by se vytvořit lepší předpoklady pro jeho důkladnost. Význam samozřejmě může mít i opožděně přijaté a doručené vyjádření vlády, Parlament však na něj nemusí čekat.

Zavádí se nový typ vyjádření vlády, tj. vyjádření závazného. Vztahovat by se mělo k ochraně příjmových a výdajových poměrů zavedených v rozpočtovém roce schváleným zákonem o státním rozpočtu. Pakliže by byly předkládány návrhy zákonů, resp. pozměňovací návrhy, které by podstatně snižovaly příjmy nebo podstatně zvyšovaly výdaje státního rozpočtu, tzn. zvětšovaly by schválený deficit, nemohly by být schváleny proti negativnímu vyjádření vlády. Příslušné změny daňových a jiných zákonů by mohly být přijímány jen s účinností pro jiný rozpočtový rok.

Navazující prováděcí úprava v jednacích řádech upřesňuje, že návrh zákona či pozměňovací návrh by co do dopadů kvalifikovala příslušná komora. Pokud by dala vládě za pravdu, že jde o takový návrh, nesměla by jej přijmout. Vláda se ovšem negativně vyjádřit nemusí, pak nic nebrání provedení změny ani v příslušném rozpočtovém roce.

Opačná konstrukce nutného souhlasu vlády by byla náročnější na čas a zakládala by riziko dodatečných sporů – měl být vyžadován souhlas, ale nebyl.

Upřesňuje se, že zavedení nového oprávnění vlády vyjadřovat se k pozměněnému návrhu zákona, schválenému Poslaneckou sněmovnou, není v kolizi s povinností postoupit Senátu návrh zákona bez zbytečného odkladu.

Třicetidenní lhůta vyhrazená Senátu k projednání návrhů běžných zákonů patří k těm nejkratším, které v dvoukomorových parlamentech najdeme. Nemuselo by to vadit při nízkém objemu legislativní činnosti, případně při jen marginálních změnách prováděných Poslaneckou sněmovnou v návrzích zákonů, neboť by bylo možné návrhy zákonů studovat již od jejich podání a získané poznatky pouze korigovat. Počet návrhů zákonů a intenzita prováděných změn v kombinaci s krátkostí lhůty Senátu velmi ztěžují plnění jeho revizní či korektivní funkce. Proto se navrhuje prodloužení mezní prekluzivní lhůty na šedesát dnů, přičemž samozřejmě nic nebrání tomu, aby významná část postoupených návrhů zákonů byla projednána dříve, takže šedesátidenní lhůta by byla využívána u návrhů zásadních, velmi rozsáhlých či Sněmovnou zcela přepracovaných.

Navržené datum nabytí účinnosti předloženého návrhu ústavního zákona k 1. lednu 2011 dává dostatečný časový prostor proto, aby návrh mohl být řádně bez zbytečného spěchu podrobně projednán v komorách Parlamentu, a v případě přijetí poskytuje dostatečnou legisvakanční lhůtu pro přípravu na jeho aplikaci.

1 ) Viz článek Jana Kysely „Tvorba práva v České republice: truchlohra se šťastným koncem?“, Právní zpravodaj č.7/ 2006.

2 ) Podstatou jeho úvah je poznání, že podmínkou efektivního působení práva je jeho vytváření podřízené určitým principům, které mají odolávat i případným atakům zákonodárce, tj. mají jej zavazovat. „Vnitřní morálka práva“ v zásadě spočívá v následujících tezích: 1. nemožnost rozhodování všeho ad hoc vede k potřebě vytvoření obecných pravidel; 2. pravidla musejí být zpřístupněna těm, jichž se týkají; 3. právo působí do budoucna; 4. právo musí být srozumitelné, jinak je není možné následovat; 5. z téhož důvodu nesmí být právo vnitřně rozporné, neboť nelze současně požadovat plnění „a“ a „non a“; 6. právo musí vyžadovat jen to, co je přirozeně možné; 7. nadměrné měnění pravidel vede ke ztrátě orientace, a tím i respektu k právu; 8. musí existovat vztah korespondence mezi vyhlášenými pravidly a jejich uplatňováním v praxi. Viz Fuller, L. Morálka práva. Praha: Oikoymenh, 1998, s. 37 násl.

3 ) Viz např. Ztraceni v paragrafech. Orientace, příloha Lidových novin, 20. května 2006, Němeček, T. Co dělá stát, když vláda nevládne? Střílí do špačků. Hospodářské noviny, 3. ledna 2007, Němeček, T. Kdo píše zákony? Náš druhý, utajený parlament. Hospodářské noviny, 6. června 2007 atd.

4 ) Z nedávné doby monografie Gerloch, A., Kysela, J., Kühn, Z., Wintr, J., Tryzna, J., Maršálek, P., Tryzna, J. Teorie a praxe tvorby práva. Praha: ASPI, 2008.

5 ) Zápis přístupný na http://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/webNahled?id_doc=37323&id_var=31512.

6 ) Viz projev prezidenta republiky v Senátu v březnu 2004 – přístupný na www.klaus.cz.

7 ) K tomu viz Schorm, V. Bezstarostná jízda. Správní právo č. 2/2000, Filip J. Legislativní technika a judikatura Ústavního soudu. Časopis pro právní vědu a praxi č. 3/2005.

8 ) Tryzna J. Požadavek všeobecnosti zákonů z hlediska ústavního pořádku České republiky (K otázce přípustnosti jedinečných právních předpisů) In: Jirásková, V., Suchánek, R. (eds.): Pocta prof. JUDr. Václavu Pavlíčkovi, CSc. k 70. narozeninám. Praha: Linde, 2004, Kysela, J. Právněteoretické a politologické aspekty zákonodárné delegace. Časopis pro právní vědu a praxi č. 4/2005, s. 346-347, a literatura tam citovaná.

9 ) Filip, J. Opakované hlasování jako ústavní problém aneb parlamentní většina nemůže vše, co jí jednací řád výslovně nezakazuje. Časopis pro právní vědu a praxi č. 4/2001.

10 ) Filip, J. Poznámky k problematice oprav nesrovnalostí v usneseních sněmoven. Časopis pro právní vědu a praxi č. 4/2003.

11 ) Řada konkrétních námětů byla formulována v návrzích změn Ústavy a jednacího řádu Senátu a v návrhu tzv. stykového zákona, resp. jeho tezích, připravených senátní ústavní komisí. Ostatně již první z jí pořádaných seminářů byl v roce 1999 věnován ústavní úpravě zákonodárného procesu.