Zpráva o činnosti Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury

Rok 2018 byl rokem volebním, což se promítlo rovněž ve složení Stálé komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury (dále také jen „ústavní komise“ či „komise“). Až do října 2018 působila ve složení: senátorka Eliška Wagnerová jako předsedkyně komise, senátor Jiří Dienstbier jako místopředseda a další členové z řad senátorů: František Bublan, Michael Canov, Miluše Horská, Jiří Oberfalzer, Zdeněk Papoušek, Jiří Šesták a Milan Štěch, jakož i ne-senátorů: Edvard Outrata, Petr Pithart a Miroslav Škaloud.

V listopadu 2018 byla zřízena a ustavena opětovně. Předsedou byl zvolen senátor Jiří Dienstbier, místopředsedou senátor Zdeněk Hraba. Dalšími členy z řad senátorů jsou Miroslav Adámek, Michael Canov, Martin Červíček, Marek Hilšer, Miluše Horská, Šárka Jelínková, Zdeněk Papoušek, Milan Štěch a Miloš Vystrčil. Co se členů mimo okruh senátorů týče, jde o Jiřího Šestáka a Miroslava Škalouda.

Ústavní komise se během roku sešla na šesti schůzích (5 + 1), na nichž přijala čtyři usnesení (3 + 1). Uspořádala rovněž další z odborných seminářů věnovaných tematice voleb a volebních systémů, tentokráte s názvem „Změna systému voleb do Senátu: od dvoukolové volby k tzv. australskému hlasování (senátní tisk č. 245)“.

x      x      x

Během roku 2018 se pozornost komise soustředila především na dvě témata: volby do Senátu a celostátní referendum.

  1. Pokud jde o tematiku voleb do Senátu, věnovala se jim komise už v minulosti na četných schůzích a seminářích, a to v zásadě se zřetelem ke dvěma otázkám. První z nich je, jak omezit četnost změn hranic volebních obvodů, jež má dopad jak na volební právo občanů (jak často volí senátora), tak na práci senátorů (koho reprezentují, kdo je bude volit). Jelikož Senát na jaře 2018 zamítl vládní návrh novely volebního zákona, která takto mechanické změny opět prováděla, připravuje se nyní nová právní úprava, jež by měla snížit frekvenci změn (možná dojde ke zvýšení počtu fakticky přesouvaných voličů). Žádoucí by bylo zapojit zainteresované senátory už do procesu přípravy nové zákonné konstrukce.

    Druhou otázkou byla reflexe pravidelných kritik relativně nízké voličské účasti u 2. kola senátních voleb. Pokud někdo nevysokou voličskou účast považuje za problém, má v zásadě jen tři možnost, jež vyplynuly z diskusí s experty: 1. Pokusit se zvýšit účast ve 2. kole. 2. Spojovat se souběžnými volbami obecními nebo krajskými právě 2. kolo. 3. Celé 2. kolo zrušit.

    Vzhledem k tomu, že důvody nízké voličské účasti jsou víceméně strukturální (povaha voleb druhého řádu, vztah k Senátu, vysoká četnost přímých voleb v ČR, charakter volebního systému – výběr mezi dvěma „finalisty“, konání voleb pouze na třetině území s dopadem na publicitu), je možné snad jen zvýšit povědomost o 2. kole. O to se Senát pokusil navržením prodloužení lhůty mezi 1. a 2. kolem, které mělo umožnit distribuci volebních lístků domácnostem, jež si tak nemohou blížícího se hlasování nevšimnout (viz usnesení komise č. 6). Poslanecká sněmovna však tento návrh zamítla.

    Přesné časování voleb je podle Ústavy na prezidentu republiky. Volební zákon by zřejmě mohl spojování 2. kola se souběžnými volbami stanovit, jednalo by se však o změnu se značnými politickými náklady. Nepochybně by poklesl počet voličů v 1. kole, kteří by provedli selekci ve skupině kandidátů. Na větší voličské kohortě by byla následná elekce. Dá se nadít toho, že by tyto podmínky svědčily oproti současnosti jiným stranám a kandidátům.

    Konzultovaní experti (především dr. Marek Antoš, doc. Tomáš Lebeda, doc. Jan Wintr) doporučili zásadní změnu spočívající ve zrušení 2. kola při současném zachování požadavku (přibližně) absolutní většiny nutné ke zvolení senátorem. Tomu odpovídá systém tzv. australského hlasování, v němž volič uděluje preference na jediné kandidátce v jediném hlasování. Iniciativy se chopil senátor Jiří Dienstbier, jehož návrh, podpořený početnou skupinou senátorů, Senát stále projednává (viz usnesení komise č. 8).

  2. Tematika celostátního referenda se stala aktuální po loňských volbách do Polanecké sněmovny, neboť se k myšlence jeho prosazení přihlásila většina politických stran ve Sněmovně zastoupených.

    Komise se celostátním referendem v minulosti zabývala mnohokráte, pořádala anketu mezi senátorskými kluby, připravila návrh ústavního zákona o tzv. přístupovém referendu. K myšlence obecného se však vždy stavěla zdrženlivě. A na tom se nic nezměnilo.

    Letos komise obšírně diskutovala o všech třech návrzích ústavních zákonů o referendu, které byly podány Poslanecké sněmovně (SPD, ČSSD, KSČM), a to se zřetelem k zahraničním úpravám. Na to navázalo společné jednání s partnerskou komisí sněmovní. Členové ústavní komise Senátu dali najevo, že jim chybí zdůvodnění, proč vlastně a v jaké podobě celostátní referendum mít. Určitě je možné kultivovat instituty přímé demokracie na komunální úrovni i na dosud nevyužité úrovni krajské. Pokud jde o referendum celostátní, bylo by třeba především vyloučit jeho využití jako nástroje destabilizace současného ústavního řádu. Zahraniční příklady názorně ukazují, že rozhodně není třeba přidržovat se u nás dokola omílaného typu lidového hlasování o zásadních otázkách celostátní politiky. V diskusi zazněly náměty, jakým směrem by bylo možné uvažovat. Většina členů komise sněmovní však preferovala úpravu dílčích parametrů již podaných návrhů. Toho se komise senátní v závěru funkčního období nechtěla účastnit. Bude-li nějaký návrh postoupen Senátu, bude jej nutné podrobit zevrubné analýze.

  3. V rámci přípravy na další jednání s poslanci byl na jaře pořízen seznam námětů možných změn Ústavy, vycházející z toho, o čem se v posledních letech píše a mluví. Členové komise v něm po projednání v senátorských klubech vyznačili své preference, čímž vznikl výchozí poziční dokument. Ve vztahu ke statusu Senátu v něm mají své místo především návrhy na prodloužení třicetidenní lhůty pro Senát a na doplnění čl. 40 Ústavy o další zákony vyžadující souhlas obou komor Parlamentu. K příslušné debatě s poslanci však zatím nedošlo.

  4. V rámci něčeho na způsob „různého“ se komise zabývala změnou právní kvalifikace tzv. fiskálního paktu ze smlouvy podle čl. 10a Ústavy na smlouvu podle čl. 10, resp. 49 Ústavy. Je to otázka svrchovaně odborná, částečně předjímající postup v jiných věcech. V komisi nepanovala jednomyslnost v řešení, a ani přizvaní experti nebyli v názoru jednotní.

  5. Na první schůzi nového funkčního období byl zvolen místopředseda komise. Komise se zároveň zabývala výhledy své činnosti na následující dva roky. Zmíněno bylo referendum, ústavní změny (NKÚ, prodloužení lhůty pro jednání Senátu, jmenování Bankovní rady, zákaz opětovného jmenování soudců Ústavního soudu) či možnost zavedení stálých volebních obvodů pro volby do Senátu.