Zpráva o činnosti Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury za rok 2010

PARLAMENT ČESKÉ REPUBLIKY
SENÁT

Státní znak malý

7. funkční období

13.

USNESENÍ

STÁLÉ KOMISE SENÁTU
PRO ÚSTAVU ČESKÉ REPUBLIKY A PARLAMENTNÍ PROCEDURY

ze 16. schůze, konané dne 20. října 2010

ke Zprávě o činnosti Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury za období od prosince 2009 do října 2010

Stálá komise Senátu pro Ústavu České republiky a parlamentní procedury (dále jen „komise“)

  1. schvaluje Zprávu o činnosti Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury, která je přílohou tohoto usnesení;
  2. pověřuje předsedkyni komise, aby předložila toto usnesení předsedovi Senátu.

Jiřina Rippelová v.r.
předsedkyně komise


Příloha k usnesení Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury č. 13

Zpráva o činnosti Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury
za období od prosince 2009 do října 2010

Ve sledovaném období pracovala Stálá komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury (dále jen „komise“) v nezměněném složení, tj. v počtu 12 členů. Předsedkyní komise byla i nadále senátorka Jiřina Rippelová, místopředsedou senátor Jiří Žák. Tak jako v předchozích letech se jednání komise zúčastňovali její bývalí členové Edvard Outrata a Jiří Stodůlka.

Komise se sešla na čtyřech schůzích, na kterých přijala sedm usnesení. Vzhledem k tomu, že ze schůzí jsou pořizovány a zveřejňovány poměrně podrobné zápisy, omezuje se tato zpráva na základní údaje.

I. Prvním okruhem otázek, jimiž se komise zabývala, byly důsledky vstupu Lisabonské smlouvy v platnost pro činnost Senátu. Již dříve sice byl dosti zásadním způsobem novelizován zákon o jednacím řádu Senátu (úprava žalob na porušení principu subsidiarity, spojení aplikace tzv. evolutivních klauzulí se souhlasem Senátu atd.), přesto zůstalo několik otevřených problémů na úrovni autonomních usnesení Senátu, případně i senátní praxe.

Komise proto vzala zpět svůj starší návrh novely jednacího řádu Senátu, který byl v mezidobí zahrnut do širší novelizace zmíněné výše (usnesení č. 8). Dále navrhla zrušit pravidla přímé komunikace Senátu s orgány Evropské unie, neboť i tato pravidla se stala součástí jednacího řádu (usnesení č. 9). Zejména však doporučila upřesnění rozdělení působnosti mezi výbor pro záležitosti Evropské unie a výbor pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost, jež bylo nutné vzhledem ke zrušení pilířové struktury EU (usnesení č. 10). Oba výbory tak zůstávají ve smyslu jednacího řádu Senátu výbory pověřenými, změnila se však jejich role v agendě justice a vnitra.

Evidentní je, že skutečný dosah Lisabonské smlouvy ukáže až praxe. Již nyní se dá usuzovat na dílčí posuny ve prospěch evropských institucí i tam, kde to tak během předratifikačních debat nutně nevypadalo (oblast mezinárodních smluv, současné diskuse o mechanismu rozhodování v souvislosti se sankcionováním rozpočtové nerovnováhy apod.). Bude proto třeba aplikační praxi sledovat za účelem případné kompenzace snižování role Parlamentu coby rozhodovatele zvýšením jeho vlivu na rozhodování vlády.

II. Pokud jde o druhý tematický okruh, je do značné míry pokračováním prvního. Komise totiž na příkladech návrhu zákona o České národní bance (usnesení č. 12) a návrhu novely zákona o bankách (usnesení č. 11) zkoumala, jak se členství ČR v EU projevuje na způsobech a formách vytváření práva (typicky meze zákona, k jejichž provedení vydává vláda nařízení - jak se působením evropského práva meze zákona mění?). V návrhu nového zákona o ČNB bylo dílčí zkoumání podzákonné právotvorby doplněno hledáním ústavního základu vyhlášek ČNB, není-li tato správním úřadem. Prováděcí právní předpisy nejsou v ČR - na rozdíl od zemí anglosaských - předmětem zájmu Parlamentu, není však přitom pochyb o jejich způsobilosti významně modifikovat působení zákona, tedy plodu vůle zákonodárce.

Dílčím způsobem byla tematika nařízení vlády probírána také v souvislosti s posuzováním stavu a tempa transposice evropského práva v ČR. ČR totiž setrvale vykazuje značný skluz v transposici směrnic, přičemž jedním z řešení by mohlo být zavedení nařízení s mocí zákona. K tomuto institutu se však mnozí členové komise stavějí značně rezervovaně, a to i z toho důvodu, že není úplně zřejmá „vina“, resp. odpovědnost za zmiňovaný transposiční deficit. Byla-li by prodleva na straně vlády, nařízení s mocí zákona problém nevyřeší. Mnozí členové komise se v této souvislosti přikláněli spíše k předkládání „čistě transposičních“ novel zákonů, tedy návrhů, v nichž by absentovalo vše, co přesahuje nutnou transposici. Domnívají se totiž, že mnohé návrhy zákonů narážejí v Parlamentu kvůli tomu, co vláda, případně jednotliví zákonodárci k transposiční osnově přidali.

III. Během jarních měsíců se komise vrátila k ambiciosnímu projektu elektronizace Sbírky zákonů a legislativního projektu, o němž již jednou diskutovala na podzim 2009. Nyní se projekt posunul do fáze věcného záměru, což také znamená, že jsou poměrně konkrétně zodpovídány další a další realizační problémy. Nadále nicméně zůstávají některé koncepční otazníky, zejména míra nedotčenosti ústavně kodifikované zákonodárné působnosti Parlamentu (opakované schvalování zákonů kvůli zajištění závaznosti úplného znění zákona) nebo zabezpečení celého elektronického systému (prevence selhání, vypořádání vztahů mezi obchodní společností, která systém vymýšlí, a státem). Mezi členy komise celý záměr vzbudil spíše sympatie; každopádně bude nadále sledován, protože potenciálně představuje téměř revoluci ve způsobu přípravy i publikace právních předpisů.

IV. Z dalších témat zájmu komise je třeba zmínit - z hlediska působnosti komise poněkud atypické - projednávání návrhu zákona o protikorupčních opatřeních, který byl posuzován se zřetelem na předchozí judikaturu Ústavního soudu a možné dopady na spravedlivý proces (agent provokatér, korunní svědek), a diskusi o otevřených otázkách procesu vnitrostátního projednávání a schvalování mezinárodních smluv v ČR.

Pokud jde o druhou ze zmíněných otázek, jednalo se především o institut prozatímního provádění mezinárodní smlouvy, který státům umožňuje vzájemně realizovat závazky ze smlouvy, jež přitom ještě není vnitrostátně schválena, a dále o možnosti zjednodušeného schvalování technických příloh mezinárodních smluv. Obecně se dá podotknout, že procesní aspekty mezinárodních smluv jsou poněkud zanedbávány, takže by jim i ze strany Parlamentu měla být věnována patřičná pozornost. Vzhledem ke kusé právní (ústavní i zákonné) úpravě jsou totiž mnohé relevantní instituty a postupy kodifikovány jen ve vnitřních předpisech vlády, případně jsou aplikovány nahodile, bez opory v jakýchkoli pravidlech.

V. Do jakéhosi bodu „různé“ spadá uspořádání prezentace knihy Vojtěcha Bellinga „Legitimita moci v postmoderní době“ s podtitulem „Proč potřebuje Evropská unie členské státy?“ a přijetí právní poradkyně lotyšského prezidenta Sandry Sondore-Kukule. V Lotyšsku se totiž chýlí k závěru práce na rozsáhlých analýzách vyvážení mocí, jež se do značné míry týkají právě role prezidenta republiky; k užitku tak jsou všemožné komparativní poznatky. Z vnějšího pohledu je český prezident republiky, tedy Parlamentem volená hlava státu v parlamentní republice, velmi silný. V rozhovoru byly hledány odpovědi na otázky, je-li tomu tak fakticky, resp. proč tomu tak je. Dílčí pozornost byla věnována i možným změnám Ústavy ČR ve vztahu k řešení politických krizí (vyslovování nedůvěry vládě, rozpouštění Poslanecké sněmovny apod.).

Jak je snad patrné již ze shora uváděného textu, komise průběžně spolupracuje s výborem pro záležitosti Evropské unie, jehož letošního výjezdního zasedání k dopadům Lisabonské smlouvy se někteří členové komise zúčastnili; totéž platí pro konferenci „Spolupráce parlamentu a vlády v evropské agendě po přijetí Lisabonské smlouvy“.

VI. Výhledy

a) Programové prohlášení vlády předpokládá předložení novely Ústavy dotýkající se volby prezidenta republiky, zavedení tzv. klouzavého mandátu poslanců a rozšíření působnosti Nejvyššího kontrolního úřadu. V procesu schvalování jsou další z četných návrhů na omezení imunity a zavedení obecného referenda, diskutuje se i o dalších ústavních změnách (např. konstruktivní votum nedůvěry vládě, ústavní zakotvení instituce veřejného ochránce práv).

Komise by se proto měla v následujícím období zaměřit na zjištění, existují-li ještě nějaké preference Senátu stran toho, co a jak v Ústavě změnit (viz starší senátní návrhy novelizací Ústavy). V případě kladného zjištění by měla komise tyto priority prosazovat jednáním ještě na půdě Poslanecké sněmovny. V případě zjištění záporného by se měla soustředit na to, zda případně Poslaneckou sněmovnou přijaté návrhy ústavních zákonů odpovídají logice našeho ústavního systému, resp. přispívají k jeho větší racionalitě a vyvážení. Tomu by měla být i nadále věnována stanoviska, jimiž komise i v minulosti upozorňovala na úskalí projednávaných návrhů.

b) Vedle témat výsostně ústavních by mělo pokračovat úsilí o zpřehlednění procesu tvorby zákonů, což je zejména otázka novelizace jednacích řádů obou komor (viz k tomu též projekt elektronizace legislativního procesu, zmíněný výše).

c) Stane-li se opět aktuálním tzv. stykový zákon, resp. jeho absence, je komise připravena znovu jednat se sněmovními partnery o svém posledním návrhu.

d) Úkolem takříkajíc průběžným je vyhodnocování vývoje evropské integrace a jeho dopadů na roli Senátu s případným promítnutím do pravidel jednání. S tím volně souvisí celý balík otázek spojených s vnitrostátním projednáváním a působením mezinárodních smluv.