Zpráva o činnosti Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury za rok 2008

Ve druhém roce VI. funkčního období pracovala Stálá komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury (dále jen „ústavní komise“) v nezměněném složení, tj. předsedkyně senátorka J. Rippelová, místopředseda senátor J. Volný, členové z řad senátorů P. Pakosta, S. Paukrtová, P. Pithart, L Sefzig, J. Volný a J. Žák a dva členové z řad ne-senátorů, E. Outrata a J. Stodůlka. Tento smíšený model lze považovat v zásadě za osvědčený, neboť umožňuje propojit zohlednění měnlivých výsledků voleb a aktuálního politického složení Senátu se zachováním kontinuity založené na zkušenosti a odbornosti bývalých senátorů - dlouholetých aktivních členů komise.

Přesto by do budoucna bylo dobré zvýšit zájem senátorů o práci v komisi, jež může být úspěšná jen tehdy, když nebude komunikovat pouze s okolím, ale především bude v mezích své působnosti respektována senátory a senátorskými kluby. V minulosti se opakovaně dařilo k některým tématům vytvářet něco jako široce sdílenou senátní pozici (vztah ke způsobu změn Ústavy, koncepce referenda apod.), jež má následně šanci obstát i v jednáních s dalšími ústavními orgány.

xxx

V inkriminovaném období se ústavní komise sešla na deseti schůzích, na nichž přijala devět usnesení. Z uvedeného počtu byly dvě schůze společné s partnerskou sněmovní Stálou komisí pro otázky Ústavy ČR k problematice tzv. stykového zákona (viz dále).

V dubnu t.r. ústavní komise přijala delegaci Spolkové rady Rakouské republiky, vedenou místopředsedou Spolkové rady J. Weissem. Debatovalo se především o ratifikaci Lisabonské smlouvy, vlivu Evropské unie na ústavní poměry členských států a o výsledcích činnosti rakouského ústavního konventu.

Krom toho ústavní komise v prosinci 2007, spolu s ústavně-právním výborem, uspořádala velkou konferenci „Hledání optimálního modelu správy soudnictví pro Českou republiku“, jíž se - vedle ministra současného - zúčastnila řada bývalých ministrů spravedlnosti, přední soudci a akademici. Z konference, jejíž ambicí bylo především popsat základní modely správy soudnictví, jejich výhody a nevýhody, vzešel sborník, vydaný v létě letošního roku.

V neposlední řadě ústavní komise dále rozvíjela své vztahy s odbornou veřejností, tentokráte např. pořádáním prezentace kolektivní monografie „Teorie a praxe tvorby práva“.

xxx

  1. Těžištěm práce ústavní komise ve sledovaném období byla příprava návrhu zákona o zásadách jednání a styku Poslanecké sněmovny a Senátu mezi sebou, jakož i navenek, který bývá zkráceně označován jako stykový zákon. Tomu byly věnovány jak interní debaty v komisi samotné, tak její dvě jednání s ústavní komisí Poslanecké sněmovny. Na základě v Senátu zpracovaných tezí byl připraven pracovní návrh zákona, který byl postupně cizelován v návaznosti na připomínky členů obou komisí. Hrubá konečná verze byla zaslána ke komentářům vybraným odborníkům z akademických pracovišť (plzeňská katedra ústavního práva, dr. J. Syllová, dr. J. Wintr), následně byla zrevidována a jako iniciativa ústavní komise v červenci t.r. podána k vnitrosenátnímu projednání. Návrh zákona byl Senátem v září v nezměněné podobě schválen, nyní je ve stadiu formulace vyjádření vlády a čeká na první čtení v Poslanecké sněmovně. K tomu je třeba dodat, že na práci ústavní komise by měla navázat politická jednání na úrovni parlamentních klubů a „veden픓 obou komor, jež vlastně obnovení prací na návrhu stykového zákona iniciovala. Ústavní komise samozřejmě i nadále počítá s angažmá na poli péče o odbornou stránku návrhu zákona, neboť lze očekávat dílčí připomínky jak od vlády, tak od poslanců. Poměrně složitá je zejména úprava součinnosti vlády s Parlamentem při užívání zvláštních klauzulí měnících rozsah přenesené působnosti či způsob výkonu této působnosti Evropskou unií. Návrh zákona je koncipován tak, že ani případné vyloučení určitého tématu z předmětu jeho úpravy se nemusí neblaze promítnout v jeho smyslu. Případná debata spojující existenci stykového zákona s možná citlivým vztahem mezi komorami by však svým zaměřením přesáhla záběr komise.
  2. Ve vazbě na stykový zákon, ovšem zatím jen v časnějším stadiu přípravy, byly zvažovány rovněž případné změny zákona o jednacím řádu Senátu. Kromě změn povýtce technických se jedná především o „evropskou část“ jednacího řádu, tj. implementaci Lisabonské smlouvy. Tato diskuse je limitována nejistotou stran přijetí stykového zákona, neboť v takovém případě by se v jednacím řádu Senátu musel (měl) ocitnout rovněž povinný souhlas Senátu k uplatnění přechodové klauzule a klauzule flexibility. Vyjdeme-li však z toho, že tuto důležitou otázku upraví stykový zákon, zbývá zaprvé promítnutí práva Senátu žalovat na neplatnost evropských legislativních aktů, kdy je třeba řešit zejména součinnost s vládním zmocněncem pro zastupování ČR před Evropským soudním dvorem, a zadruhé případné nahrazení zákonem fixované lhůty 35 dnů pro uplatnění parlamentní výhrady odkazem na lhůtu stanovenou evropským primárním právem.
  3. Vedle stykového zákona si ústavní komise i nadále všímala vztahu pravidel parlamentního jednání a kvality tvorby práva, a to především na dvou tematicky vyhraněných schůzích na základě referátů pracovníků legislativního odboru Kanceláře Senátu jednak k problémům legislativní techniky, jednak k relevantním nálezům Ústavního soudu. Vcelku jasně se ukazuje, že pravidla právotvorby primárně předpokládají respektování aktéry zákonodárného procesu. Nedostává-li se jim uznání takříkajíc automaticky, zvyšuje se role Ústavního soudu, který část z nich může vynucovat v rámci kontroly ústavnosti (řádnosti) přijetí zákona.
  4. Standardní součástí činnosti ústavní komise je zpracovávání stanovisek k různým návrhům a jiným dokumentům dotýkajícím se její působnosti. V tomto roce se jednalo především o stanovisko k dopadům Lisabonské smlouvy na ústavní pořádek ČR, dále ke kvalifikaci Římského statutu Mezinárodního trestního soudu jako mezinárodní smlouvy podle čl. 10a Ústavy a k návrhu novely zákona o soudech a soudcích.
    1. Prvně zmíněné stanovisko bylo připraveno po konzultacích s celou řadou expertů; bralo přitom v potaz starší senátní dokumenty související s evropskou ústavní smlouvou. Na základě toho byly vytipovány „neuralgické body“ vzájemného poměru Lisabonské smlouvy a českého ústavního pořádku, aniž by však byl konstatován zjevný rozpor obojího. Z analytické části tohoto vyjádření částečně vyšel rovněž výbor pro záležitosti EU a následně i Senát ve formulaci své žádosti o předběžný přezkum Lisabonské smlouvy Ústavním soudem.
    2. Druhé ze stanovisek se zaměřilo na identifikaci znaků Římského statutu umožňujících prohlásit jej za smlouvou podle čl. 10a Ústavy. Z toho vyplynul druhý krok, totiž připuštění ratifikace bez změny ústavního pořádku. To je postup nepřijímaný zcela bez výhrad, avšak evidentně přípustný a podporovaný vládou a významnou částí nauky.
    3. Ve třetím ze stanovisek ústavní komise analyzovala zohlednění nálezů Ústavního soudu ve vztahu k nezávislosti soudní moci. V tomto ohledu shledala značné deficity (zachování vysoké míry vlivu výkonné moci na chod soudů). Dále se věnovala procesu přípravy a projednávání návrhu novely soudcovského zákona, který byl přijat Poslaneckou sněmovnou v problematické formě tzv. komplexního pozměňovacího návrhu, jenž je svou podstatou srovnatelný s tzv. přílepky a i proto v zákonodárném procesu nežádoucí.
  5. Posledním významným bodem agendy komise bylo projednání žádosti ministra a předsedy Legislativní rady vlády o vyjasnění jejího postoje k možnosti zavedení přímé volby prezidenta republiky v ČR. Komise se k této eventualitě staví rezervovaně, přesto se však vyslovila k řadě dílčích otázek, jež by měly být současně s rozhodnutím o změně způsobu volby zvažovány a řešeny (nominace kandidátů, vyhlašování volby, způsob volby, dopady na kompetence, pojetí odpovědnosti)

Výhledy

Na základě letitých zkušeností je vcelku zřejmé, že nemá valného smyslu pokoušet se o nějakou dalekosáhlejší ústavní změnu vycházející ze starších návrhů komise. Účelnější je rozvíjet ústavní systém korektní praxí, jen v nezbytných případech korigovaných promyšleným zásahem ústavodárce. Konečně ani z hlediska Senátu se ve stabilizovaném ústavním provozu nejedná o prioritu, na níž by byla míra shody srovnatelná s dobou ještě před několika lety. V následujícím funkčním období proto bude třeba se zaměřit na následující:

  1. Dokončit projednávání návrhu tzv. stykového zákona v Poslanecké sněmovně a následně v Senátu.
  2. Připravit novelu zákona o jednacím řádu Senátu k implementaci Lisabonské smlouvy (žaloba k Evropskému soudnímu dvoru, úprava časového režimu parlamentní výhrady).
  3. Účastnit se diskusí o případném zavedení přímé volby prezidenta republiky, resp. o zavedení obecného referenda tak, aby byla zachována povaha ústavního systému jako funkčního celku.