Stálá komise senátu pro ústavu ČR a parlamentní procedury v roce 2005

V prosinci roku 2004 byla komise zřízena již pro čtvrté funkční období Senátu. Svým početním stavem navázala na závěr předchozího funkčního období; sestává tedy z devíti členů, z nichž jeden je předsedou a jeden místopředsedou komise. Složení komise se nicméně proměnilo, když k šesti původním členům (senátorka Helena Rögnerová a senátoři Pavel Janata, Edvard Outrata, Jiří Stodůlka, Miroslav Škaloud a Jaromír Volný) přibyli tři členové noví (senátoři Jiří Oberfalzer, Luděk Sefzig a Jiří Zlatuška). V létě roku 2005 rezignoval na členství v komisi senátor Jiří Oberfalzer, který se stal předsedou nově zřízené Stálé komise Senátu pro sdělovací prostředky, a na jeho místo byl zvolen senátor Jiří Šneberger; tím se složení komise stabilizovalo.

Během roku 2005 se konalo celkem devět schůzí komise, na nichž bylo přijato osm usnesení, mezi nimiž již tradičně stěžejní místo zaujímají stanoviska k různým legislativním předlohám.


Kromě vlastních schůzí uskutečnila komise společně s ústavně-právním výborem v únoru 2005 výjezdní zasedání v Brně, kde proběhla zajímavá jednání s představiteli Ústavního soudu, Nejvyššího soudu, Nejvyššího správního soudu, Nejvyššího státního zastupitelství a s veřejným ochráncem práv. Mezi hlavní témata patřila především tato: aktuální trendy v nápadu a judikatuře Ústavního soudu, zkušenosti s respektováním nálezů Ústavního soudu, kontinuita judikatury Ústavního soudu před rokem rokem 2003 a po něm, vnímání organizačního modelu justice v čele s ministerstvem spravedlnosti, personální stav obecných soudů, pohled na nové kodexy v soukromém a trestním právu, dopady judikatury Nejvyššího správního soudu na správní praxi, očekávání spojená s tzv. antidiskriminačním zákonem apod. Společným rysem všech debat byla kritika stavu zákonodárství, jeho nedostatečné koncepčnosti, četných novelizací, přemíry legislativní regulace, která vytěsňuje kreativní roli soudů atd.

Na sklonku roku uspořádala komise pod záštitou předsedy Senátu prezentaci nového „Komentáře k Ústavě a Listině“ z pera kolektivu celkem 32 autorů pod vedením doc. Karla Klímy. Tento komentář k Ústavě ČR je historicky třetím, komentář k Listině základních práv a svobod a k ústavnímu zákonu o bezpečnosti ČR druhým souvislým výkladem jejich jednotlivých ustanovení. Pořádáním zmíněné prezentace komise pokračuje v dosavadní úzké spolupráci s akademickou sférou.

Členové komise se dále na pozvání ústavní komise Poslanecké sněmovny zúčastnili dvou pracovních večeří, na nichž byla hledána shoda nad rozsahem a obsahem možných změn Ústavy. Limitujícím faktorem bylo nepřijetí původního vládního návrhu novely Ústavy (sněmovní tisk 349) Poslaneckou sněmovnou, byť i jen v podobě nakonec okleštěné pouze na omezení imunity poslanců, senátorů a soudců Ústavního soudu a na změnu postavení Nejvyššího kontrolního úřadu.

Poslanecká reprezentace obecně inklinuje k dílčím změnám Ústavy, které by se omezily na jediné, obecně akceptovatelné téma. Naproti tomu reprezentace senátní preferuje co možná komplexnější novelizaci Ústavy, jež by vyřešila otevřené či latentní problémy českého ústavního systému. Nejcitlivějším je komplex otázek tak či onak se vztahujících k Senátu, kdy se poslanci negativně vyhraňují vůči každému náznaku posílení Senátu, ačkoliv může být jen důsledkem změn motivovaných snahou o stabilizaci jiných důležitých prvků ústavního systému (zvláště čl. 40 a 50 Ústavy).

Mimo rámec schůzí komise je třeba zmínit rovněž účast členů komise na přijetí zahraničních delegací, ať již soudních (Ústavní soud Ruské federace, nejvyšší soudy Maďarska a Slovinska), nebo parlamentních (Národní rada Slovenské republiky, japonská Poslanecká sněmovna).

Konečně i v tomto funkčním období se členové komise zapojují do spolupráce s exekutivou, tentokráte s ministerstvem spravedlnosti coby garantem odborného fóra pro koncepční otázky justice. Na základě výzvy ministra spravedlnosti komise nominovala pro jednání fóra svého předsedu a místopředsedu, kteří vypracovali a ministerstvu zaslali několik obecných diskusních návrhů. Na podzim 2005 proběhla úvodní schůzka s ambicí sumarizovat náměty pro další debatu, z nichž se komise dotýká především model organizace a řízení justice.


Prvním tématem, o němž komise v roce 2005 meritorně jednala, byly možné změny ústavního rámce bezpečnostního systému ČR. Komise jim věnovala značnou pozornost již v předchozím období a nyní přikročila k písemnému ztvárnění svých představ. Vytipované problémy (způsob rozhodování o krizových stavech, zákonodárný proces za krizových stavů apod.) byly nejdříve zpracovány ve variantách, z nichž následně členové komise vybrali ty nejvhodnější. O preferovaných řešeních byla informována věcně příslušná pracoviště exekutivy, jež je učinila základem souhrnného materiálu Bezpečnostní rady státu.

Hlavním předmětem zájmu komise v roce 2005 nicméně byl okruh problémů spojených s ústavní smlouvou Evropské unie. Komise zde navázala na svá předchozí stanoviska a zabývala se zejména formou vnitrostátní ratifikace evropské ústavní smlouvy a možnými rozpory mezi ní a českým ústavním pořádkem. O vyjádření k oběma otázkám postupně požádala řadu expertů, o jejichž odpovědích členové komise posléze jednali.

Zvláště forma ratifikace ústavní smlouvy komisi názorově rozdělila, což je patrné i z textu jejího stanoviska (usnesení č. 3). Ostatně ani dožádaní odborníci se neshodli v tom, zda povaha změn, které ústavní smlouva do primárního práva přináší, je toho druhu, aby vyžadovala vyslovení souhlasu k ratifikaci cestou referenda. Zvažovány byly mj. argumenty dikce čl. 10a odst. 2 Ústavy (preferuje některou z variant ratifikačního procesu?), kvality a kvantity změn primárního práva, legitimity rozhodnutí, flexibility budoucích změn ústavní smlouvy atd. Komise ve svém stanovisku současně upozornila na některé nedostatky návrhu senátního návrhu ústavního zákona o referendu o ratifikaci evropské ústavní smlouvy.

Pokud jde o možný obsahový střet ústavní smlouvy s ústavním pořádkem, vyslovila se většina respondentů, že k němu vzhledem ke konstrukci čl. 10a Ústavy vůbec nemůže dojít. Dva menšinové názory upozornily jednak na možný konflikt procedurální (autonomní rozhodovací procesy na základě ústavní smlouvy mohou protiřečit požadavku kvalifikovaného přivolení k přenosu pravomocí státních orgánů ČR), jednak na materiální tenze (zásada přednosti evropského práva aj.). Komise v této věci nezaujala formální stanovisko, obšírně však o ní jednala.

S evropskou tematikou souvisí rovněž možnost zřízení společného evropského výboru obou komor Parlamentu, jíž se komise letmo dotkla v rámci hodnocení nedávné novelizace jednacího řádu Senátu. Po společném evropském výboru zatím není poptávka; jeho zřízení nicméně pro úplnost figuruje mezi tezemi tzv. stykového zákona (viz níže).

V jarních měsících byly zpracovány seznamy aktualizovaných tezí, které by mohly být jednak základem budoucích změn Ústavy, jednak tzv. stykového zákona. Teze k možným změnám Ústavy začaly být též projednávány, avšak s účelem oproti předchozím funkčním obdobím odlišným. Členové komise nyní nepovažují za účelné podávat nový rozsáhlý návrh novelizace Ústavy, ukazuje-li se Poslanecká sněmovna být k takovému počínání nevstřícnou. Smyslem propracování tezí je spíše příprava řešení pro naléhavé situace, resp. pro situace, kdy Sněmovna či vláda usoudí, že je do Ústavy účelné zasáhnout. V takovém případě bychom měli vědět, co sami chceme prosadit, případně bychom měli mít vlastní prodiskutovaná řešení problémů pociťovaných jinými jako aktuální (viz dílčí novela čl. 35 Ústavy). Změní-li se po sněmovních volbách v roce 2006 situace, lze se samozřejmě k myšlence senátního návrhu novely Ústavy vrátit.

Komise se rovněž vícekráte věnovala problému výkladu pojmu „volební zákon“ v čl. 40 Ústavy. Od počátku roku sledovala vývoj pře o novelu zákona o střetu zájmů, jejíž procesní režim byl závislý právě na posouzení toho, kterých voleb se volební zákon, k jehož přijetí je třeba souhlasu obou komor, vlastně týká. Na jedné ze schůzí se za přítomnosti několika význačných expertů komise zabývala i dopady derogačních nálezů Ústavního soudu, neboť právě zrušení novely zákona o střetu zájmů z procesních důvodů oživilo otázku, zda je na místě zrušené právní úpravy mezera, anebo zda „ožívá“ úprava předcházející tu zrušenou. Všichni čtyři pozvaní řečníci se shodli na existenci mezery, k čemuž se – po jistém váhání – v písemném dobrozdání připojil i Ústav státu a práva AV ČR.

Komise následně přijala stanovisko k návrhu senátního návrhu novely zákona o střetu zájmů (usnesení č. 6), v němž upozorňuje na mezeru ve stávajícím zákoně, jíž si předložený návrh klade za cíl vyplnit.

Z ostatních činností komise je třeba uvést stanovisko k dílčí novele zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (usnesení č. 2), v němž se vyslovila pro vzájemný respekt obou komor stran podoby jejich jednacích řádů a současně poukázala na vhodnost materiálního pojímání tzv. stykového zákona. Z toho plyne, že každý zákon upravující zásady jednání a styku komor mezi sebou či navenek by měl podléhat režimu čl. 40 Ústavy.

Další stanovisko bylo věnováno návrhu změny čl. 35 Ústavy, který byl původně zpracován komisí (usnesení č. 4). Uvážlivé rozšíření důvodů rozpuštění Poslanecké sněmovny je jedním z nástrojů lepšího vyvážení našeho ústavního systému.

V reakci na novelizaci jednacího řádu Senátu v roce 2004 a v rámci péče o senátní procedury přijala komise „Podrobnější pravidla peticí v Senátu“, která umožní především kvalifikované projednávání peticí podepsaných více než 10 tisíci osobami ve výborech i plné schůzi Senátu (usnesení č. 5).

Jestliže byl rok 2005 zahájen zkoumáním účelnosti referenda o ratifikaci evropské ústavní smlouvy a analýzou podoby realizačního ústavního zákona, zakončen byl přijetím stanoviska k návrhu ústavního zákona o obecném referendu (usnesení č. 8). Komise v něm upozorňuje na řadu koncepčních problémů i dílčích legislativních nedostatků návrhu. Lze shrnout, že postoj komise k obecnému referendu, jímž se nerozhoduje přímo ve věci, ale zavazují se jiné orgány veřejné moci, aniž by přitom byl zcela zřejmý předmět referenda, je přinejmenším rezervovaný.

Pro úplnost již jen dodáváme, že komise na počátku a na jaře roku 2005 vyslechla informaci o záměrech koncepčnějšího využívání valdštejnského areálu a o akcích zvažovaných k připomenutí 10. výročí ustavení Senátu; obojí podpořila.

Jiří Stodůlka v. r.
předseda komise

(Usnesení Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury č. 11 ze dne 12. ledna 2006)