Činnost Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury v roce 2003

Komise byla v prosinci 2002 zřízena již pro třetí funkční období, a to s úkoly, jež se příliš nelišily od funkčního období předchozího. Předěl mezi funkčními obdobími zastihl komisi v pokročilém stadiu prací na návrhu rozsáhlé novelizace zákona o jednací řádu Senátu, jenž byl také jedním z hlavních témat její činnosti ve sledovaném období.

Složení komise tentokráte doznalo změn též v průběhu funkčního období. Jmenováním soudkyní Ústavního soudu zaniklo v komisi dlouholeté členství senátorky Dagmar Lastovecké; v prosinci 2003 byl novým členem komise zvolen senátor Miroslav Škaloud.

Během uplynulého roku se komise sešla na 12 schůzích, na nichž přijala šest usnesení. Pomineme-li usnesení k volbě místopředsedy komise, měla všechna ostatní meritorní charakter: stanoviska k novelám Ústavy ve věci změn úpravy soudní moci a zavedení přímé volby prezidenta republiky, předběžné stanovisko k návrhu ústavní smlouvy Evropské unie, seznam možných tezí tzv. stykového zákona a podání návrhu novely jednacího řádu Senátu.

x   x   x

Komise pokračovala i ve sledovaném období zavedeným stylem práce, tj. jednáním formou otevřených diskusí za účasti expertů, bývalých členů komise či dalších senátorů. Zabývala se jednak tématy autonomně volenými, jednak tématy přikázanými organizačním výborem či Senátem jako takovým.
K těm prvně jmenovaným patří zejména již zmiňovaná novela jednacího řádu Senátu, na níž komise pracovala celkem půldruhého roku. Po projednání pracovní verze novely jednacího řádu v senátorských klubech byla tvůrčí etapa přípravy tohoto návrhu zákonodárné iniciativy Senátu ukončena na sklonku března 2003. Následovala etapa další, dosud neskončená, tj. etapa obhajoby a prosazování návrhu ve výborech a klubech Senátu a posléze i v Poslanecké sněmovně.

Nejviditelnější změnou mezi návrhem zpracovaným komisí a jeho podobou schválenou Senátem je vypuštění členitého tématu postavení a oprávnění senátorských klubů. Praxe nicméně ukazuje, že stávající, tj. nezměněná, úprava senátorských klubů rozhodně není prosta nedostatků. Z dalších redukcí provedených Senátem stojí za zmínku např. vypuštění pokusu o modifikaci využívání institutu nezabývání se návrhem zákona. Naopak v nejednom případě přispělo důkladné projednávání návrhu novely jednacího řádu v Senátu ke zpřesnění a domyšlení některých ustanovení.

Kromě přípravy vlastního návrhu novely jednacího řádu Senátu komise projednala rovněž návrh novely jednacího řádu Poslanecké sněmovny, který se týká tzv. evropské agendy.

Do oblasti parlamentních procedur spadají také debaty k podrobným pravidlům jednání na společné schůzi komor při volbě prezidenta republiky (především způsob hlasování o procedurálních návrzích), jakož i pokračující diskuse k počítání lhůty podle čl. 46 Ústavy, která začala již ve III. funkčním období. V obou případech se názor komise v parlamentní praxi prosadil.

Autonomním tématem je rovněž pokračující diskuse o parametrech českého ústavního systému, resp. o kladech a záporech ústavního pořádku ČR. Cenným stimulem těchto debat se stal sborník „Deset let Ústavy České republiky: východiska, stav, perspektivy“, který byl na jaře 2003 vydán jako plod reprezentativní konference pořádané komisí na podzim předchozího roku. Přečtením sborníku lze dospět k závěru, že dlouholeté priority komise se překrývají se skutečně spornými místy českého ústavního řádu.

Jelikož na jaře 2003 zřídila svou ústavní komisi také Poslanecká sněmovna, připravovala se komise senátní na vzájemnou spolupráci. Za tím účelem opětovně projednala senátní návrh novely Ústavy z roku 2001 a konstatovala, že jej lze i nadále považovat za vyjádření představ o optimální formě a obsahu novelizace Ústavy. Současně však členové komise dávali najevo vůli po hledání kompromisu s Poslaneckou sněmovnou. V této souvislosti považuje komise za potřebné iniciovat debatu v senátorských klubech po mezích tohoto kompromisu: má-li totiž vůči Poslanecké sněmovně vystupovat jako věrohodný reprezentant Senátu, musí si být jista názorem relevantní většiny senátorů. Na základě takového poznání může partnerům v Poslanecké sněmovně indikovat návrhy, jež budou pro Senát pravděpodobně nepřijatelné, či vzhledem k jeho očekáváním nedostatečné. Platí to tím spíše, že předběžná názorová shoda mezi poslaneckými kluby se zatím týká možnosti jen několika málo změn Ústavy ČR (omezení imunity, rozšíření působnosti NKÚ a zavedení přímé volby prezidenta republiky).

Přestože k prvním kontaktům mezi oběma komise došlo již na sklonku roku 2003, hlavní jednání lze očekávat až v prvním pololetí roku 2004.

Komise se nicméně neomezila na jednání o již zpracovaném návrhu vlastním, nýbrž věnovala pozornost také novým námětům, mezi nimi např. případné novelizaci čl. 43 Ústavy, který upravuje tzv. vojenská rozhodnutí, resp. rozhodování o disposicích ozbrojenými silami. Právě toto ustanovení je dokladem ošemetnosti nedostatečně promyšlených změn Ústavy, kvůli čemuž se viditelně rozbíhá dikce Ústavy a ústavní praxe.

Důkladně byl projednán rovněž rozsáhlý vládní návrh novely Ústavy z jara 2003. V tomto případě komise konstatovala, že návrh vlády vychází z návrhu senátního, včetně přebírání částí důvodové zprávy, aniž by se však dotkl tematiky Senátu. Jak již výše uvedeno, členové komise považují za vhodnější východisko interkamerálního jednání návrh senátní.

V souvislosti s pohledem na „slabá místa“ ústavního textu je třeba připomenout rovněž diskusi o možnosti odvolávání funkcionářů, tj. předsedy a místopředsedů, Ústavního soudu prezidentem republiky, jež sice nevyústila v přijetí usnesení, nýbrž přesto vedla k formulaci většinového názoru komise, že odvolání je nepřípustné.

Tím se dostáváme k těm tématům jednání komise, která můžeme označit za heteronomní, tj. přikázaná. Již počátkem roku 2003 k nim patřily dva senátní tisky, představující návrhy novel Ústavy. V jednom případě se jednalo o návrh ústavního zákona, přávě podaný vládou Poslanecké sněmovně (oficiálně avizovaný jako reakce na nález Ústavního soudu, kterým byla zrušena podstatná část zákona o soudech a soudcích), v případě druhém o již druhý návrh zákonodárné iniciativy Senátu ve věci přímé volby prezidenta republiky. Komise zaujala k oběma návrhům relativně obšírná stanoviska, ve kterých připomněla svou preferenci co možná komplexních změn Ústavy. Dále se zabývala jejich věcnými a formulačními nedostatky.

Pokud jde o změnu Hlavy čtvrté, doporučila komise jednak zvážit samotnou potřebnost této ústavní změny, jednak navrhla případné úpravy, s nimiž byli seznámeni členové ústavně-právního výboru Poslanecké sněmovny. Poslanecká sněmovna zčásti podněty komise akceptovala, Senát se nicméně po postoupení návrhu ústavního zákona ke stanovisku komise vrátil a přijal další pozměňovací návrhy, jež z něj vyplývaly. Poslanecká sněmovna nakonec novelu Ústavy v této podobě nepřijala.

V případě zavedení přímé volby prezidenta republiky komise opakovaně vyjádřila názor o její nevhodnosti a hlavně nepropracovanosti ve vazbě na další komponenty českého ústavního systému. Jinými slovy, podle jejího soudu se není možné omezit pouze na změnu způsobu volby, aniž by došlo k revizi kompetencí prezidenta republiky, resp. k důkladnému promyšlení důsledků této změny.

Další ze stanovisek bylo reakcí na úkol uložený Senátem, tj. provést analýzu návrhu ústavní smlouvy Evropské unie. Hlavní břímě spočívalo na výboru pro evropskou integraci, jenž přijal obšírnou zprávu, později projednávanou Senátem a vzatou jím na vědomí. Ještě před jednáním Senátu projednávala zprávu evropského výboru komise a zaujala k němu předběžné stanovisko, v němž identifikovala několik otázek, jež mohou představovat možné napětí ve vztahu k českému ústavnímu pořádku (např. klauzule flexibility). Současně došla k závěru, že Smlouva zakládající Ústavu pro Evropu splňuje parametry čl. 10a Ústavy ČR; nevyjádřila se však k tomu, zda se před její případnou ratifikací má či nemá konat referendum. Rovněž stanovisko komise vzal Senát na vědomí. Vývoj jednání mezivládní konference k vytčeným problémům sleduje komise i nadále.

Konečně posledním tématem zájmu komise v uplynulém roce byl tzv. stykový zákon, jehož příprava byla oživena na schůzce předsednictev obou komor. K vážnému jednání o návrzích stykového zákona, jež byly v letech 2000 a 2001 zpracovány ve verzích poslanecké a senátní, totiž nikdy nedošlo. Komise na základě žádosti organizačního výboru zpracovala seznam tezí, jež víceméně kopírují instituty senátní verze stykového zákona, včetně aktualizace o náměty z parlamentní praxe poslední doby. V seznamu rovněž vyznačila prioritní instituty, jimiž jsou tzv. člunek, tj. možnost opakovaného projednávání, u návrhů ústavních zákonů a návrhů zákonů podle čl. 40 Ústavy, eventuální zřízení společného evropského výboru obou komor a případně i pravidla sestavování meziparlamentních delegací.

x   x   x

Co se týče výhledu činnosti komise pro rok 2004, vedle operativních úkolů lze očekávat 1. dokončení projednávání a schválení návrhu novely jednacího řádu Senátu; 2. debatu o možnosti shody obou komor na novelizaci Ústavy, včetně formulace příslušného návrhu; 3. debatu o tezích tzv. stykového zákona, včetně jejich případného zpracování do podoby normativního textu; 4. formulaci stanoviska k definitivnímu návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu.