Zpráva o činnosti Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury za období 2001

Stálá komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury (dále jen „komise“) byla zřízena na 1. schůzi Senátu ve 3. funkčním období. V zaměření své činnosti a částečně také v personálním složení bezprostředně navázala na Komisi Senátu pro Ústavu ČR zřízenou v jeho 2. funkčním období.

Působnost komise byla oproti předchozímu období rozšířena o „parlamentní procedury“, tj. o otázky související s úpravou poměrů a jednání Parlamentu ČR, zejména ale samotného Senátu, v mezích vytyčených Ústavou. Jde sice především o jednací řád Senátu a o tzv. stykový zákon, avšak také o řadu otázek souvisejících s modelem práce Senátu a jeho kanceláře v období po vstupu České republiky do Evropské unie. Orgány pečující o parlamentní procedury nalezneme v řadě zahraničních parlamentních komor.

V období, jehož se týká tato zpráva, se konalo 19 schůzí komise, z nichž jedna byla společná s ústavně-právním výborem a jedna společná s výborem pro evropskou integraci. Členové komise se krom toho účastnili též společného jednání ústavně-právních výborů obou komor věnovaného návrhům tzv. stykového zákona.

Komise Senátu předložila tři návrhy senátních návrhů zákonů: návrh ústavního zákona o referendu o vstupu České republiky do Evropské unie (senátní tisk 58), návrh novely Ústavy (senátní tisk 101) a návrh novely zákona o jednacím řádu Senátu (senátní tisk 120). Krom toho komise zpracovala a po projednání v ústavně-právním výboru Senátu předala ústavně-právnímu výboru Poslanecké sněmovny vlastní verzi tzv. stykového zákona.

Jednání komise se účastnila řada významných hostů a expertů. Zmínit je třeba alespoň předsedkyni Nejvyššího soudu Elišku Wagnerovou, prezidenta Nejvyššího kontrolního úřadu Lubomíra Voleníka, guvernéra České národní banky Zdeňka Tůmu, Brigitu Chrastilovou z Kanceláře prezidenta republiky, Ladislava Zemana z Nejvyššího kontrolního úřadu, Josefa Baráka z České národní banky, Jindřišku Syllovou z Parlamentního institutu, Jana Filipa z Právnické fakulty Masarykovy univerzity a Jiřího Hřebejka a Michala Tomáška z Právnické fakulty Univerzity Karlovy. S mnoha dalšími odborníky z Ústavního soudu, právnických fakult a Ústavu státu a práva AV ČR byla komise v písemném kontaktu. Pravidelnými či častými účastníky jednání jsou jak někteří bývalí členové komise (Jarmila Filipová, Richard Salzmann), tak senátoři stojící mimo ni (Edvard Outrata, Petr Pithart).

x x x

Komise se v uplynulém období zabývala jednak vlastními legislativními návrhy, jednak pracovními verzemi tzv. euronovely Ústavy a jejím provedením v parlamentní praxi.

Komise vzala na samém počátku nového funkčního období zpět návrh senátního návrhu novely Ústavy (senátní tisk 84, 2. funkční období), jehož cesta vnitrosenátním legislativním procesem trvala do té míry dlouho, že nastala potřeba jej s odstupem času a s přihlédnutím k obměně Senátu revidovat. Senát se zpětvzetím vyslovil souhlas.

Komise tak začala původní návrh opětovně projednávat a zvažovat, která ustanovení vypustit, která modifikovat a která doplnit. Rozhodla se v souladu s doporučeními některých výborů vyslovenými při projednávání senátního tisku 84 rozšířit záběr návrhu novelizace Ústavy tak, aby zahrnoval všechny náměty v uplynulých letech vyslovené a shledané důvodnými. Přihlédla přitom také k průběhu debat pracovní komise vlády a parlamentních klubů, která se pod předsednictvím místopředsedy vlády Pavla Rychetského scházela v průběhu roku 2000. Pracovní komise, jejímiž členy byli také někteří členové komise, se totiž rozhodla zpracovat pouze návrh novelizace Ústavy dotýkající se jejích evropských a mezinárodních aspektů a nezabývat se tématy dalšími.

Pokud jde o původně navržená ustanovení týkající se Senátu, byla shledána vcelku vyhovujícími a proto byla zachována i pro nový návrh novely Ústavy. Vypuštěna byla vlastně jen nová úprava jednání Poslanecké sněmovny o jednotlivých pozměňovacích návrzích Senátu a nový čl. 49 Ústavy, mezitím přepracovaný ve zmiňované pracovní komisi. Jinak byl koncipován čl. 40 Ústavy, který se v pojetí komise stal sběrným ustanovením nově zaváděné kategorie organických zákonů. Z původních ustanovení byl pozměněn také čl. 48a, zavádějící tzv. člunek do procesu projednávání návrhů ústavních a organických zákonů, a zcela byl přepracován institut rozpouštění Poslanecké sněmovny tak, aby byla zajištěna rovněž ingerence vlády.

Návrh byl doplněn o revidované znění ustanovení upravujících ústavní status Nejvyššího kontrolního úřadu a České národní banky, změny umožňující zajistit vyšší míru nezávislosti soudců Ústavního soudu a jeho postupnou obměnu, změny zpřesňující a zčásti modifikující pravomoci prezidenta republiky, a konečně i o ustanovení pokoušející se dát ústavní základ v posledních letech častěji zřizovaným správním orgánům nezávislým na vládě.

V popsané podobě byl návrh novelizace Ústavy plodem zhruba půlročních diskusí, navazujících nicméně na debaty předtím vedené po celé tři roky. Do přípravy návrhu byli zapojeni jednak představitelé dotčených institucí, jednak řada expertů, a to jak osobní účastí na jednáních komise, tak písemnými připomínkami k postupně se vyvíjejícím pracovním materiálům. Komise se usnesla na schválení definitivního návrhu 2. srpna a Senát jej po projednání ve všech výborech podal s jedinou změnou v říjnu Poslanecké sněmovně.

Druhým významným tématem práce komise bylo zpracování senátní verze návrhu tzv. stykového zákona jako alternativy sněmovního tisku 636 podaného Poslanecké sněmovně pěticí členů příslušného podvýboru jejího organizačního výboru. Komise vyšla z podaného návrhu zákona a na třech schůzích jej ve své verzi oprostila od učebnicových ustanovení, pozměnila instituty podle jejího soudu vybočující z mezí Ústavy, navrhla zakotvení tzv. člunku pro jednání o návrzích ústavních zákonů a návrzích zákonů podle čl. 40 Ústavy a některá další ustanovení modifikovala tak, aby lépe odpovídala struktuře dvoukomorového Parlamentu. Zásadním koncepčním problémem nicméně zůstává spíše "zbytková povaha" stykového zákona. Takto připravenou verzi komise projednala s ústavně-právním výborem Senátu a jeho prostřednictvím postoupila ústavně-právnímu výboru Poslanecké sněmovny. V březnu se konalo společné jednání obou ústavně-právních výborů a členů komise k tématu tzv. stykového zákona. Poslanci přislíbili ve svých diskusích senátní verzi zohlednit, nicméně projednávání návrhu zákona odročili do doby schválení tzv. euronovely Ústavy, jež měla mj. rozšířit předmět úpravy stykového zákona. V listopadu bylo jednání dále odročeno až do projednání senátního návrhu novely Ústavy. Tím se stalo pravděpodobným nedokončení legislativního procesu v tomto volebním období Poslanecké sněmovny, což komisi staví před rozhodnutí, zda návrh stykového zákona po patřičné revizi nepodat jako senátní iniciativu.

Třetí okruh otázek, jimiž se komise zabývala, souvisel se vstupem České republiky do Evropské unie. Komise se zabývala jednak návrhem nového čl. 10c v návrhu tzv. euronovely Ústavy a jeho konsekvencemi pro činnost Senátu, jednak předpoklady vstupu do evropských integračních uskupení.

Čl. 10c, resp. čl. 10b v posléze schváleném znění, by měl být proveden tzv. stykovým zákonem (viz výše) a jednacími řády parlamentních komor. Zatím byly připraveny a obecně diskutovány obecné kontury prováděcí úpravy; komise se k věci vrátí v lednu 2002. Nezbytná je nicméně součinnost výboru pro evropskou integraci, případně též orgánů Poslanecké sněmovny.

Již ve 2. funkčním období Senátu komise za účasti expertů opakovaně projednávala návrhy úpravy ústavních aspektů integrace do Evropské unie. Nyní se vrátila ke komplexnímu pozměňovacímu návrhu k návrhu ústavního zákona o referendu, který zpracovala na jaře 2000, a předložila jej jako návrh senátního návrhu ústavního zákona o referendu o vstupu České republiky do Evropské unie. Senát jej schválil a podal Poslanecké sněmovně, kde je t.č. projednáván ve druhém čtení.

S touto tematikou souvisel také třetí z komisí zpracovaných návrhů senátních návrhů zákonů, tzn. návrh novely jednacího řádu Senátu k provedení nově formulovaného čl. 49 Ústavy. Komise si je nicméně vědoma podstatně většího významu provedení nového čl. 10b Ústavy, upravujícího součinnost Parlamentu s vládou v otázkách souvisejících se závazky vyplývajícími z členství v Evropské unii, jímž se hodlá zabývat bezprostředně.

Konečně čtvrtý tematický okruh pracovních aktivit komise souvisí s předchozím. Jde o přípravu rozsáhlejší novely zákona o jednacím řádu Senátu, jež by jednak upravila podmínky zabývání se "evropskou agendou", jednak zohlednila praktické zkušenosti s dosavadní aplikací jednacího řádu. Za účelem sběru podnětů byli osloveni všichni senátoři a příslušné útvary Kanceláře Senátu. Náměty jsou t.č. komisí projednávány a ty z nich, jež budou shledány relevantními, budou během prvního pololetí roku 2002 zpracovány.

x x x

Závěrem tak lze konstatovat, že komise průběžně plní úkoly uložené jí Senátem, přičemž některé lze mít již za splněné (viz spolupráce na přípravě tzv. euronovely Ústavy). Rozpracované legislativní projekty by na úrovni komise mohly být dokončeny do podzimu 2002; jejich prosazení je ovšem otázkou podstatně dlouhodobější. V jisté míře to platí i o přípravě konkrétního zajištění činnosti Senátu v podmínkách členství v Evropské unii, tzn. např. reorganizaci složení a odborného a administrativního zázemí výboru pro evropskou integraci.