Parlamentní kontrola agendy Evropské unie v Senátu


PARLAMENTNÍ KONTROLA
AGENDY EVROPSKÉ UNIE
V SENÁTU

Parlament České republiky
Senát

Výbor pro záležitosti EU

Obsah:

  • Příloha č. 1: Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava ČR (výňatek)
  • Příloha č. 2: Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu PČR (výňatek)
  • Příloha č. 3: Směrnice Vlády ČR o postupu při zasílání návrhů legislativních aktů ES/EU a materiálů Evropské komise Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky
  • Příloha č. 4: Usnesení Senátu k problematice reformy smluvního základu
  • Příloha č. 5: Usnesení Senátu k návrhům legislativních aktů EU a komunikačním dokumentům Evropské komise z let 2004-2007

Vážení čtenáři,

text, který držíte v ruce, obsahuje přehled toho nejzávažnějšího, co Senát po vstupu České republiky do Evropské unie v kontextu našeho členství v tomto smluvně integrovaném útvaru projednal a vytvořil. Abyste se v problematice snáze orientovali, nacházejí se v úvodní části analýzy přibližující parlamentní kontrolu evropské agendy s ohledem na širší procedurální souvislosti.

Dovolte mi zde jednu osobní zkušenost. Když mi byly asi 4 roky, tak si velmi dobře vzpomínám, jak mě rodiče a prarodiče varovali, abych nesahal na ploténku elektrického vařiče po odstavení čaje. Spíše ze zvědavosti, zda je toto varování pravdivé, jsem je neposlechl a dlaň ruky jsem na ploténku položil. Varování bylo oprávněné. Dodnes si pamatuji palčivou bolest, nešťastný výraz maminky, zlobu otce a pohlavek dědečka v tak rychlém sledu, jak si první pomoc vyžadovala. Asi po 30 letech jsem byl s mladším synem Petrem na zimní dovolené na Šumavě. Brzy po ubytování jsem z důvodu osobní nezapomenutelné zkušenosti taktéž Petra varoval, aby dával velký pozor při pohybu kolem právě uvařeného čaje. Bohužel díky své nepozornosti na sebe hrnek vylil a místo lyžování jsme jezdili denně na převazy do Železné Rudy. Popáleniny se naštěstí zahojily. Možná se nyní ptáte, proč Vám tyto ryze osobní příhody popisuji. Mám k tomu jediný důvod – zmíněné případy jasně dokazují, že zkušenost je prostřednictvím jedinců nepřenositelná. Instituce a jejich jednací řády existují mimo jiné právě proto, aby se společnost „nespálila”.

Institucí, která se po vstupu do EU prostřednictvím parlamentní kontroly naší vlády podílí na sledování evropského normotvorného procesu, je právě Senát a jeho Výbor pro záležitosti EU. Mému předchůdci - předsedovi zmíněného výboru, Ing. Jiřímu Skalickému, patří nepochybně velký dík za to, že věnoval adekvátní pozornost výběru svých a nyní i mých spolupracovníků a že ještě větší množství energie zasvětil institucionálnímu ukotvení tehdy nově se formujícího senátního evropského výboru. Bez dobrého základu si lze těžko představit tak rychlé zapracování nás všech do systému projednávání evropské agendy.

Jsem si jist, že úkolem každého člena výboru není formulování stále nových vizí a představ o budoucnosti EU. Naším úkolem je mnohem spíše soustředěné vnímání názorů našich spoluobčanů a jejich konfrontace se stanovisky vlády k připravovaným legislativním aktům Evropské unie. Zdá se Vám to málo? Naše každodenní vytížení dokazuje pravý opak. Místo vytváření sociálních konstruktů a líbivých společenských symetrií vzdálených od reality je právě toto naším hlavním úkolem. Od občanů máme přímý mandát, s nímž je třeba zacházet velmi odpovědně.

Vážení čtenáři, tato publikace shrnuje a představuje práci řady senátorů a senátorek, jimž při plnění úkolů napomáhá odborné zázemí Kanceláře Senátu. Jim všem patří mé zdvořilé poděkování a hluboké uznání.

MUDr. Luděk Sefzig
předseda Výboru pro záležitosti EU
Senátu PČR

Proč a jak národní parlamenty zasahují do evropského dění ?

Pro většinu čtenářů tohoto textu bude možná překvapením, že nejen Evropská komise, Rada ministrů, Evropský parlament a Soudní dvůr ES, ale také národní parlamenty zasahují do dění na evropské úrovni. Proč tomu tak je? Na tuto otázku se pokusíme poskytnout odpověď na následujících řádcích.

Přesvědčení o nezbytnosti intenzivnějšího zapojení parlamentů do rozhodovacího procesu v Evropské unii není nikterak novinkou posledních dnů. Diskuse k tomuto tématu je vedena již řadu let, souvisí s procesem prohlubování integrace a se snahou promítnout do unijního rozhodování zásady parlamentní demokracie. V parlamentarizaci rozhodování je zpravidla spatřován účinný nástroj odstraňování tzv. demokratického deficitu Unie. Společné působení Evropského parlamentu a parlamentů národních pak umožňuje poskytnout účinnou legitimizaci rozhodování evropských institucí více, než by zajistilo „osamocené” působení Evropského parlamentu.

Pupeční šňůra mezi Evropským parlamentem a národními parlamenty byla sice přestřižena již zavedením přímých voleb do Evropského parlamentu v roce 1979 na základě Aktu č. 278/1976, avšak tento předpis zároveň v článku 5 připustil slučitelnost funkce poslance Evropského parlamentu s funkcí zastupitele ve vnitrostátním zákonodárném sboru. Praxe většiny členských zemí se ale od této možnosti odchýlila, přičemž v České republice je neslučitelnost funkce poslance Evropského parlamentu s mandátem poslance či senátora Parlamentu ČR výslovně konstatována v zákoně č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu (§53 odst. 2). S účinností od voleb do Evropského parlamentu v roce 2004 pak platí neslučitelnost funkcí poslance národního a Evropského parlamentu v celoevropském měřítku. V souladu se svým jednacím řádem však Evropský parlament pravidelně informuje národní parlamenty o svých aktivitách.

Další možnosti vzájemných vazeb obou parlamentních úrovní se otevírají prostřednictvím existence společných parlamentních výborů či na půdě evropských výborů národních parlamentů. Praxe společných výborů Evropského parlamentu a příslušného národního parlamentu dosáhla uplatnění zejména v Belgii a Řecku. V nemalém počtu členských zemí pak mají poslanci Evropského parlamentu právo účastnit se zasedání evropských výborů národních parlamentů a vystoupit tam s projevem, což se ostatně týká i českého Senátu.

Od roku 1981 dochází k pravidelným výměnám názorů mezi parlamenty prostřednictvím konferencí předsedů parlamentů, přičemž v květnu roku 1989 došlo následně k ustavení COSAC – Konference evropských výborů parlamentů. Na této platformě se setkávají v půlročních intervalech na území státu t.č. předsedajícího EU reprezentanti národních parlamentů se zástupci Evropského parlamentu. COSAC byl původně projektován jako instituce sloužící k lepší výměně informací mezi zainteresovanými tělesy. V roce 1999 došlo k posílení jeho role, když získal oprávnění zkoumat legislativní návrhy a iniciativy vztahující se k ustavení prostoru svobody, bezpečí a spravedlnosti, jež mohou mít přímý vliv na práva a svobody jednotlivců. COSAC zároveň může přijímat resoluce, resp. tzv. příspěvky (contributions) týkající se aplikace principu subsidiarity, základních práv, ustavení prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti popř. dalších legislativních otázek. Podněty COSAC ovšem nadále ani orgány Unie ani národní parlamenty nezavazují.

* * *

Výše nastíněným výkladem jsme se dostali k zásadní otázce po působnosti národních parlamentů v evropském rozhodovacím procesu. Pomineme-li problematiku meziparlamentních vztahů, kterou jsme zmínili na předchozích řádcích, je forma zapojení národních parlamentů do rozhodovacích mechanismů závislá na ústavních či zákonných normách popř. zvyklostech jednotlivých států. V současnosti můžeme rozlišit následující dvě základní podoby vnitrostátní účasti parlamentů na rozhodovacím procesu v EU:

  1. při vytváření a implementaci unijního práva
  2. v rámci kontroly postojů vlády na zasedáních Rady ministrů

Ad I) V prvé řadě do této kategorie spadá přímá účast na schvalování norem primárního práva - dodatků a změn zakládacích smluv (článek 48 Smlouvy o EU) a schvalování smluv o přistoupení dalších států do svazku Unie (článek 49 Smlouvy o EU). Zde je role národních parlamentů nezastupitelná, protože se jedná o smlouvy mezinárodního práva veřejného, dotýkající se suverenity národních států. Dále sem ovšem patří přijímání norem sekundárního práva, pokud tuto proceduru stanoví norma primárního práva EU. Evropský legislativní proces sice bývá v komunitarizované sféře omezen na orgány Unie (Evropská komise-Rada EU-Evropský parlament), avšak někdy zakládací smlouvy opravdu přímou účast institucí členských států zakotvují či připouštějí. Jde zejména o řadu rozhodnutí Rady týkající se otázek, u nichž členské státy s ohledem na ochranu vlastní suverenity či citlivých zájmů trvaly na přímé participaci vnitrostátních orgánů na evropském legislativním procesu. Tento případ předjímala již Smlouva o založení ES v případě aktu Rady o volbách do Evropského parlamentu na základě přímého všeobecného práva dle článku 190 odst.4 či u otázek občanství Unie dle čl. 22. Další případy se objevují ve Smlouvě o Evropské unii (dále SEU). Náleží sem formování společné obrany či integrace struktur Západoevropské unie do svazku EU (čl. 17 odst.1 SEU) ve sféře společné zahraniční a bezpečnostní politiky. V oblasti III. pilíře jde o možnost přenesení opatření v oblasti policejní a justiční spolupráce v trestněprávních věcech z třetího do prvního pilíře (čl. 42 SEU). V této sféře jsou národní parlamenty „angažovány” rovněž díky institutu úmluv dle článku 34 odst. 2 písm. d) SEU, které jsou smlouvami mezinárodního práva veřejného, jakkoli v systému evropského práva náleží k normám sekundárním, provádějícím ustanovení práva primárního. Zmíněny by měly být i mezinárodní smlouvy dle čl. 24 a 38 Smlouvy o EU, jakkoli jim na půdě národních parlamentů nebývá zpravidla věnována dostatečná pozornost.

Vedle těchto forem přímé účasti národních parlamentů na schvalování evropských norem je nutno připomenout ještě formy nepřímé, tedy implementaci unijního práva do právních řádů členských států. Povinnost přijmout odpovídající opatření k naplnění závazků vyplývajících ze zakládacích smluv či z aktů přijatých orgány Unie může být realizována různými cestami v závislosti na procedurálních mechanismech zakotvených v normách vnitrostátních právních řádů členských zemí. Tyto normy určují, které orgány jsou kompetentní k provedení závazků plynoucích z norem evropského práva, zda jsou to legislativní a exekutivní orgány dohromady či pouze orgány moci výkonné, např. na základě delegace ze strany zákonodárného sboru. Přímou prováděcí pravomoc mohou mít i orgány územní samosprávy (Belgie, Itálie).

Ad II) Běžnou, každodenní účast na rozhodovacím procesu v EU však zákonodárným sborům zajišťuje vztah odpovědnosti mezi vládou a parlamentem jako jeden z charakteristických atributů parlamentní demokracie. Pro vztah mezi legislativní mocí a exekutivou v záležitostech Evropské unie je určující, do jaké míry je ministr rozhodující na zasedání Rady ministrů za členský stát o osudu legislativního návrhu vázán názorem parlamentu své země. Kontrola vlády ze strany národních parlamentů ve vztahu k Evropské unii a její efektivita závisí na ústavněprávních limitech a procedurálních ustanoveních lišících se v jednotlivých státech poměrně podstatnou měrou. Oprávnění parlamentu či jeho specializovaného výboru vyžádat si konzultace se členy vlády k určitému legislativnímu návrhu či se k takovémuto návrhu alespoň vyjádřit ještě před zasedáním Rady tvoří přitom určitý základní standard. Vyjádření parlamentu může být buď nezávazné (např. Belgie, Francie, Španělsko a Velká Británie), nebo může mít podobu přinejmenším politicky závazného aktu (některé skandinávské země).

Specifickým případem je institut negociačního mandátu, který se uplatňuje v Dánsku. Tento mandát poskytuje zákonodárnému sboru opravdu významné postavení. Vláda je zde povinna Výbor pro evropské záležitosti Folketingu informovat v předstihu o návrzích takových aktů Rady ministrů, jež by byly v Dánsku po schválení Radou přímo závazné či jejichž naplnění vyžaduje souhlas parlamentu. Přibližně týden po zasedání Rady je ministr, který se předmětného zasedání zúčastnil, povinen informovat Výbor o průběhu zasedání a jeho výsledcích. Jedná-li se ovšem o „rozhodnutí širšího rámce”, vláda navíc žádá Výbor o negociační mandát před jednáním v Radě. Formální hlasování o výkonu mandátu neprobíhá, a pokud se neobjeví závažné výhrady v průběhu rozpravy k bodu, předseda na konci jednání Výboru konstatuje, že většina Výboru není proti výkonu mandátu zástupcem vlády. Odmítnutí mandátu vlády k jednání je v Dánsku řídké, v případě rozporů se zpravidla dojde ke konsensuálnímu řešení.

Jakkoli dánský model představuje v Evropě spíše výjimečný případ, obecnou tendenci k posilování postavení parlamentů vůči vládám členských států lze přesto zaznamenat. Ve Spolkové republice Německo došlo kupříkladu v návaznosti na přijetí Maastrichtské smlouvy rovněž k umocnění parlamentní kontroly vlády v souvislosti s jednáním Rady ministrů. Zástupce vlády musí nyní s ohledem na čl. 23 odst. 3 Základního zákona SRN a články 2 a 5 zákona o spolupráci mezi spolkovou vládou a Spolkovým sněmem na zasedání Rady zohlednit postoj Spolkového sněmu, v určitých záležitostech dotýkajících se spolkových zemí musí pak „významně zohlednit” (maßgebliche Berücksichtigung) též postoje Spolkové rady. V souvislosti s ratifikací reformní smlouvy EU byl v Německu připraven návrh právní úpravy, která by pravomoci národního parlamentu ještě výrazněji posílila, zejména v souvislosti s kontrolou dodržování principu subsidiarity.

Jiným nástrojem, který může pozici parlamentu vůči vládě vylepšit, je institut parlamentní výhrady, která znemožní členu vlády na zasedání Rady ministrů zaujmout stanovisko k projednávanému návrhu, pokud chybí vyjádření zákonodárného tělesa. Ve Velké Británii se tato výhrada zakládá na resoluci Dolní sněmovny z roku 1990, která vládu zavázala zdržet se přijetí konečného stanoviska na zasedání Rady, pokud:

  • příslušný evropský výbor (Select Committee on European Legislation) kontrolu legislativního návrhu nedokončil, nebo
  • legislativní návrh čeká na projednání sněmovnou poté, co jej k projednání tento výbor doporučil, ale sněmovna k němu dosud nepřijala resoluci. Určité výjimky z parlamentní výhrady jsou možné. Také Horní sněmovna disponuje neztenčeným právem uplatnit parlamentní výhradu k určitému návrhu.

Přes všechny tyto nepochybné úspěchy při posilování role národních parlamentů v evropském rozhodovacím procesu prostřednictvím vnitrostátního zákonodárství nescházejí ani kritické hlasy upozorňující na v reálné praxi spíše omezené možnosti národních parlamentů. Profesor Peter M. Huber2 z university v Jeně označuje za největší překážky intenzivnější kontroly činnosti Rady národními parlamenty zejména příliš krátkou lhůtu určenou k přezkoumání předpisů příslušným výborem, problémy v komunikaci s ostatními orgány a nutnost zabývat se na jednom zasedání „balíčky” vzájemně nesouvisejících návrhů bez jejich předběžné selekce. Jak dokládá případ Belgie, Rakouska a Velké Británie, dochází pravidelně k přetěžování parlamentů. Reinhard Stutz vytýká na příkladu Německa exekutivě, že předkládá Spolkovému sněmu zastaralé písemné zprávy a nechává ústně referovat mnohdy subalterní úředníky, popř. že Ministerstvo zahraničních věcí vůbec nepředkládá parlamentu strategické dokumenty pro jednání Evropské rady3.

V této souvislosti se objevují rovněž hlasy volající po změně zakládacích smluv tak, aby došlo k určitému sjednocení zatím různorodé kontrolní praxe jednotlivých členských států a zároveň k definování priorit, u nichž by došlo k zavedení povinných konzultací ministrů s parlamentní reprezentací před zasedáním Rady. Parlamentní projednávání by se mohlo potom soustředit na předem definované citlivé oblasti jako jsou společná zahraniční a bezpečnostní politika, spolupráce v trestních věcech, některé jmenovací procedury vyplývající ze Smlouvy o založení ES, předpisy vydávané bez konkrétního zmocnění ve Smlouvách k dosažení cílů stanovených Společenstvím (srov. čl. 308 Smlouvy o založení ES)4 , akty sporné z hlediska principu subsidiarity, a – v případě zavedení jasné hierarchie právních předpisů – legislativní akty zásadního charakteru. Tyto návrhy lze pochopitelně realizovat také jistou autoregulací v rámci zákonodárných sborů, prostřednictvím výměny zkušeností mezi národními parlamenty pak mohou dosáhnout i širšího uplatnění.

Prvním krokem k vytvoření evropského rámce spolupráce při výměně tzv. best-practices bylo přijetí Deklarace č. 13 o úloze národních parlamentů v EU jako přílohy Maastrichtské smlouvy na základě iniciativy Velké Británie a Francie. Deklarace vyzdvihla význam zapojení národních parlamentů do „evropské agendy” a apelovala na vlády, aby zajistily „včasné předložení návrhů Komise národním parlamentům pro informaci a případné projednání”. Tímto dokumentem tak byl nastartován proces jakési reparlamentarizace evropské politiky. Na britské a francouzské straně se čas od času objevovaly rovněž úvahy o zřízení druhé komory Evropského parlamentu složené ze zástupců národních parlamentů, avšak tyto návrhy nikdy nezískaly potřebnou podporu ani mezi samotnými reprezentanty národních parlamentů.

Na druhou stranu jiným návrhům na uspokojení poptávky po posílení role národních parlamentů se dostalo příznivého ohlasu. K Amsterodamské smlouvě z roku 1997 byl připojen Protokol o úloze národních parlamentů v EU, který upravil jak problematiku meziparlamentní spolupráce (viz výše k reformě COSAC v roce 1999), tak otázku rozsahu parlamentní kontroly působení vlád v evropských otázkách. Protokol stanovil, že:

  • všechny konzultační dokumenty Evropské komise (bílé a zelené knihy, sdělení) se neprodleně zasílají národním parlamentům členských států,
  • legislativní návrhy Komise určené jednacím řádem Rady EU dle článku 207 odst. 3 Smlouvy o založení ES (netýká se tudíž dokumentů společné zahraniční a bezpečnostní politiky, návrhů členských států stejně jako schengenských předpisů, pokud nedošlo k jejich začlenění do rámce komunitárního práva) se dají včas k dispozici národním vládám, aby tyto mohly zajistit jejich postoupení národním parlamentům,
  • musí uplynout minimálně 6 týdnů mezi postoupením legislativního návrhu či návrhu opatření dle hlavy VII Smlouvy o EU (užší spolupráce) Radě a Evropskému parlamentu a jejich projednáním Radou. V této lhůtě tedy mají národní parlamenty v návaznosti na konkrétní vnitrostátní úpravu v každém členském státě možnost předmětný návrh evropského aktu projednat.

Rozsah projednání návrhů legislativních a dalších aktů evropského práva je tedy, jak připomíná preambule Protokolu, věcí ústavního uspořádání každého členského státu. Protokol zajišťuje určitou minimální úroveň ochrany zájmů národních parlamentů spočívající v informování zastupitelských sborů. Pak již záleží na národních parlamentech, v jaké míře uchopí nabízenou možnost.

Rovněž summit v Nice roku 2000 neponechal otázku postavení národních parlamentů zcela stranou. V Deklaraci č. 23 připojené ke Smlouvě z Nice vyzývají zúčastněné strany k prohloubení diskuse o budoucnosti Evropské unie, přičemž v této diskusi má zaznít hlas zástupců národních parlamentů. Laekenská deklarace rozebírající problematiku demokratické legitimity Unie kladla v tomto ohledu přímo tři konkrétní otázky, na které měla být hledána odpověď na půdě Konventu o budoucnosti Evropy:

  1. Mají být národní parlamenty reprezentovány v nové instituci, postavené vedle Rady EU a Evropského parlamentu?
  2. Mají národní parlamenty hrát zvláštní úlohu v evropských aktivitách, u nichž není dána působnost Evropského parlamentu?
  3. Měly by se zaměřit na rozdělení kompetencí mezi EU a členské státy, např. prostřednictvím předběžné kontroly souladu s principem subsidiarity?

Stojí nepochybně za pozornost, že dotazy již nesměřují k úloze parlamentů na vnitrostátní půdě, jak jsme se s nimi setkávali v předchozích dokumentech EU, nýbrž otevírají prostor k přímé účasti národních zákonodárných sborů v rozhodování na evropské úrovni. První „laekenská otázka” reaguje na úvahy o vytvoření dalšího legislativního orgánu Unie, tedy na projekt ustavení druhé komory Evropského parlamentu (evropský Senát) či jakéhosi Kongresu parlamentů. Druhá otázka naznačuje možnou působnost národních parlamentů v citlivých oblastech zahraniční a bezpečnostní politiky či společné obrany, zatímco otázka třetí dává do úvahy možnost parlamentní kontroly dodržování rozdělení kompetencí v souladu s principem subsidiarity. Právě kontrola dodržování principu subsidiarity se postupně stala tématem, které je při debatách o budoucí roli národních parlamentů v evropské agendě asi nejčastěji skloňováno.

Rozhodování v EU blíže občanům
aneb princip subsidiarity v praxi

Mezi základními principy evropského legislativního procesu sehrává výraznou úlohu již výše zmíněná zásada subsidiarity. Její význam není připomínán pouze v programových dokumentech vztahujících se k dalšímu vývoji evropské integrace, ale nachází své konkrétní vyjádření v rámci stávajícího evropského práva, kdy nově předkládané návrhy legislativních aktů EU jsou pravidelně opatřovány zhodnocením nezbytnosti přijetí takovéhoto právního předpisu na evropské úrovni.

Důraz na vyhodnocení souladu unijních právních předpisů s principem subsidiarity je stavěn do popředí od osmdesátých, resp. první poloviny devadesátých let 20. století. Důvodem je na jedné straně pronikání rostoucího objemu evropských právních norem do každodenního života občanů, a na straně druhé přeměna původně převážně ekonomického společenství do podoby unie s řadou primárně politických cílů, souvisejících úzce s citlivými otázkami státní suverenity.

Princip subsidiarity zde slouží jako vhodný nástroj přezkoumání potřebnosti a efektivity evropské normotvorby na dvou rovinách. V prvé řadě při definování kompetencí, které mají být svěřeny Evropské unii v zakládacích smlouvách ratifikovaných členskými státy, a pak také při rozhodování, zda má v konkrétních případech Unie takto svěřených pravomocí využít a přijmout na celoevropské úrovni právní předpis, který by nahradil vnitrostátní normy platné na území členských zemí. Jakkoli odpověď na takovouto otázku se pochopitelně může lišit v závislosti na objektivně odlišných podmínkách jednotlivých států i na subjektivním přesvědčení nositelů moci, za důležitou lze považovat především skutečnost, že je v legislativním procesu otázka tohoto typu položena a důkladně vyhodnocena.

Princip subsidiarity rozpracovaný v dílech klasické politické filosofie a v prostředí křesťanské sociální nauky proniká do systému evropského práva již poměrně záhy. Článek 5 Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli z roku 1951 stanovil pravomoc subsidiární intervence v koncepci tzv. omezeného zasahování orgánů Společenství. Smlouva o založení Evropského společenství (dále ES) z roku 1957 pak ve svém článku 94 přináší oprávnění Rady vydávat směrnice k harmonizaci předpisů členských států v rámci společného trhu, přičemž směrnice lze s ohledem na článek 308 téže smlouvy přijímat i mimo sféru, která byla explicitně vymezena jako oblast komunitární působnosti. Musí však být splněna podmínka nutnosti takového kroku pro dosažení některého z cílů Společenství. Další prostor pro aplikaci principu subsidiarity vytvářel v době před přijetím Smlouvy o EU také článek 86 odst. 3 Smlouvy o založení ES5.

Výslovného zakotvení se zásada subsidiarity v legislativním prostředí Evropského společenství dočkala až spolu s přijetím tzv. Jednotného evropského aktu v roce 1986, a to navíc pouze ve sféře ochrany životního prostředí. K opravdovému začlenění předmětné zásady do materie evropského práva došlo v roce 1992 v souvislosti se schválením Smlouvy o Evropské unii. Ta se na princip subsidiarity jednak odvolala v textu své preambule6, a dále předmětnou zásadu inkorporovala do textu Smlouvy o založení ES, přesněji řečeno do čl. 5 této dohody. Předmětné ustanovení říká: „V oblastech, které nespadají do jeho výlučné působnosti, vyvíjí v souladu se zásadou subsidiarity Společenství činnost jen tehdy a potud, pokud cíle navrhované činnosti nemohou být uspokojivě dosaženy členskými státy a mohou být z důvodů rozsahu či účinků navrhované činnosti lépe dosaženy Společenstvím”. Z důvodu jisté neurčitosti a absence konkrétních kontrolních mechanismů bylo takovéto pojetí subsidiarity kritizováno.7

Společně s principem subsidiarity se do prostředí evropského práva dostává i zásada proporcionality. Princip proporcionality je ostatně vyjádřen v témže ustanovení čl. 5 Smlouvy o založení ES konstatováním, že „činnost Společenství nepřekročí rámec toho, co je nezbytné pro dosažení cílů této Smlouvy”. Evropské společenství tedy může jednat v oblasti kompetencí sdílených ES a členskými státy jen tehdy, pokud nelze sledovaného cíle dosáhnout efektivněji legislativní činností členských států a žádoucího výsledku se lépe dosáhne aktivitou Společenství. Zároveň by mělo zvážit, jaké prostředky jsou adekvátní k dosažení sledovaného cíle.8

Praktické podrobnosti týkající se aplikace obou výše zmíněných principů přinesl následně ve svých 13 bodech Protokol o použití zásad subsidiarity a proporcionality, který byl přijat roku 1997 v návaznosti na závěry zasedání Evropské rady v Birminghamu (říjen 1992) a Edinburghu (prosinec 1992). Protokol zároveň tvoří nedílnou součást Smlouvy o založení ES. Z Protokolu vyplývá mj. povinnost všech orgánů zajistit dodržování obou zásad při respektování rovnováhy mezi institucemi Společenství tím, že budou přijímána nejjednodušší opatření, a to v nezbytné míře. Každý legislativní návrh Společenství musí přitom obsahovat kvalitativní či kvantitativní údaje odůvodňující potřebu přijetí unijního předpisu.9

Co nejvíce prostoru by dle Protokolu mělo být zároveň ponecháno vnitrostátnímu rozhodování, slučitelnému se zajištěním cíle opatření ES. Pozornost by měla být věnována respektování zavedených národních mechanismů a organizací i fungování právních systémů členských států. Jako vodítko pro určení, zda je oprávněná ingerence Společenství, se mají dle Protokolu používat následující kritéria:

  • posuzovaná záležitost má nadnárodní aspekty, které nelze uspokojivě regulovat aktivitou členských států,
  • činnost pouze členských států nebo nečinnost ES by byla v rozporu s požadavky Smlouvy (např. posílení hospodářské a sociální soudržnosti, potřeba napravit porušení hospodářské soutěže),
  • činnost ES vzhledem ke svému rozsahu nebo účinkům přináší jasné výhody oproti činnosti členských států.

Akceptování principu subsidiarity a proporcionality rovněž zamezuje nadměrné byrokratizaci rozhodovacího procesu na evropské úrovni ve sféře volného pohybu zboží i služeb. Zásada vzájemného uznávání vnitrostátních standardů potvrzená judikaturou Evropského soudního dvora totiž zabraňuje příliš detailní harmonizaci a neúčelné unifikaci požadavků kladených na produkci jednotlivých druhů zboží.

S ohledem na článek 6 Protokolu lze dojít k závěru, že principu subsidiarity a proporcionality z právních nástrojů, které má ES k dispozici, ideálně odpovídá směrnice jakožto instrument, který stanoví požadovaný výsledek určitého snažení, přičemž metodu a způsob, jak lze k takovému výsledku dojít, nechává s ohledem na specifické podmínky jednotlivých právních řádů na členských státech.

Aby nedocházelo s odvoláním na princip subsidiarity ke zpochybňování pravomoci Společenství i odmítání zásady aplikační přednosti evropského práva, obsahuje Protokol určité pojistky. Užívání principů subsidiarity a proporcionality se tak nedotýká zásad formulovaných Evropským soudním dvorem ke vztahu mezi národním právem a právem ES. Zásada subsidiarity tedy nemůže být záminkou ku zpochybňování pravomocí svěřených ES tak, jak jsou interpretovány ESD.10

Nové podněty v diskusi o principu subsidiarity přinesl Konventem o budoucnosti Evropy připravený návrh evropské ústavní smlouvy. Její součástí se měl totiž stát Protokol o aplikaci principů subsidiarity a proporcionality, který počítal s dvoufázovou kontrolou dodržování subsidiarity. Zmíněná první fáze byla pracovně označována jako tzv. systém včasného varování (early warning system). Ten logicky zapadal do modelu, který jsme si popsali výše v souvislosti s kontrolou vlád členských států, kterou vykonávají národní parlamenty. Když totiž Evropská komise11 zašle návrh legislativního aktu národním parlamentům, ty mohou na jedné straně komunikovat s vládou, jejíž zástupci budou o osudu legislativního aktu rozhodovat na půdě Rady EU, a na druhé straně, pokud se domnívají, že přijetí takovéhoto legislativního návrhu by bylo v rozporu s principem subsidiarity, by mohly podat Evropské komisi, Radě a Evropskému parlamentu zdůvodněnou námitku porušení principu subsidiarity. Lhůta pro podávání námitek by byla omezena na 6 týdnů následujících po zaslání návrhu legislativního aktu.

Aby k takovémuto scénáři nedocházelo často, zakotvil návrh Protokolu povinnost všech orgánů Unie dbát na dodržování subsidiarity a zároveň uložil Evropské komisi úkol své legislativní záměry dostatečně konzultovat. Každý návrh legislativního aktu by také musel být vybaven „doložkou subsidiarity”, tedy odůvodněním, proč je efektivnější přijmout určité opatření na evropské a nikoli národní úrovni. Doložka by se přitom měla opírat jak o kvalitativní, tak i kvantitativní ukazatele (vč. finanční analýzy). Zatímco však procesní vymezení kontroly subsidiarity náleží k silným stránkám Protokolu, jeho slabinou je naopak absence příslušných hmotněprávních kritérií pro posouzení souladu s principem subsidiarity, a to i ve srovnání se stávajícím Protokolem, který takováto kritéria (viz výše) obsahuje.

Položme si ještě jednu, pro Senát nikoli nepodstatnou otázku: Jakým způsobem Protokol vyřešil otázku dvoukomorových parlamentů? Popřípadě jak lze zohlednit případně odlišný názor dvou komor jednoho parlamentu? Řešení načrtnuté v novém Protokolu odpovídalo návrhu, který na Konventu představila předsedkyně tamější pracovní skupiny pro národní parlamenty Gisela Stuartová12, a rovněž korespondovalo s modelem, který podpořil Senát Parlamentu ČR ve svém usnesení k připravované ústavní smlouvě EU ze 17.dubna 200313. Každý národní parlament by měl dva hlasy, přičemž v dvoukomorových soustavách by připadl každé z komor jeden hlas. V případě, že by 1/3 z celkového počtu hlasů namítla porušení principu subsidiarity, Evropská komise by byla povinna legislativní návrh přezkoumat, přičemž by se mohla rozhodnout návrh změnit, stáhnout či trvat na svém původním stanovisku. V každém případě by však musela svůj postoj zdůvodnit.

V případě, že by i přesto byl schválen legislativní návrh14, u něhož přetrvávají pochyby o souladu s principem subsidiarity, mohl by členský stát z podnětu národního parlamentu či jedné z jeho komor vznést před Evropským soudním dvorem žalobu korespondující s žalobním návrhem dle stávajícího článku 230 Smlouvy o založení ES. Jedná se o přezkum právnosti aktů evropského práva, k němuž by dle ústavní smlouvy byl Evropský soudní dvůr povolán pro případ nepříslušnosti orgánu EU k rozhodování, porušení podstatných formálních náležitostí, zneužití pravomoci, porušení zakládací smlouvy či pro porušení právního pravidla týkajícího se jejího provádění, tedy např. principu subsidiarity.

Již zpráva senátního Výboru pro evropskou integraci z 30. září 2003 si však povšimla jistého problému, spojeného s mechanismem navrženým ústavní smlouvou pro dodatečnou kontrolu principu subsidiarity u unijního právního aktu, který již byl schválen. Pomineme-li pythickou mluvu protokolu připojeného k ústavní smlouvě, z něhož nevyplýval způsob komunikace mezi (většinou navíc dvoukomorovými) parlamenty a vládou při předkládání žaloby, stály zde za pozornost především dva body. Jednak skutečnost, že o porušení principu subsidiarity, tedy o otázce, jež může mít politický rozměr, by měl rozhodovat soud. A dále fakt, že přitom šlo o Evropský soudní dvůr, který se tradičně řídí zásadou, že v případě pochybností (princip subsidiarity přitom vychází z existence takovéto pochybnosti!) je třeba vykládat kompetenční spor s přihlédnutím k zájmu společenství jako celku. Z tohoto důvodu zaznívaly zejména z prostředí německého Spolkového ústavního soudu hlasy volající po zřízení speciálního kompetenčního tribunálu, který by rozhodoval o těchto otázkách nezávisle na evropských i národních soudních instancích.

Po neúspěchu ratifikace evropské ústavní smlouvy se předmětem úvah v rámci tzv. reflexního období stala i možnost realizace některých „nesporných” institutů obsažených v návrhu ústavní smlouvy i bez její formální ratifikace, a to na základě existujících zakládacích smluv. Jedním z takovýchto bodů byla i kontrola dodržování principu subsidiarity. Proto Britové v průběhu svého předsednictví v Unii v druhé polovině roku 2005 navrhli uvést v život nový mechanismus inspirovaný tím, co ústavní smlouva nazývala systémem včasného varování, a to za podmínek, které korelovaly s dosavadním Protokolem připojeným k Amsterodamské smlouvě. Ostatně v této době již nadpoloviční většina zemí dodržování tohoto principu v procesu parlamentní kontroly vlády sledovala (z nových členských států ČR, Estonsko, Litva, Maďarsko a Malta). Podle britské představy by země t.č. předsedající EU na návrh zákonodárných sborů členských států určila problematické právní akty15, k nimž by posléze národní parlamenty (samozřejmě na dobrovolné bázi) přijaly stanoviska hodnotící jejich soulad s principem subsidiarity a proporcionality. Tato stanoviska by mohla být zároveň v již existující šestitýdenní lhůtě zasílána přímo Evropské komisi a také sekretariátu COSAC, který zde měl začít hrát roli zprostředkovatele informací mezi jednotlivými parlamenty.

Návrh britského předsednictví se v základních rysech překrýval s diskusním příspěvkem nezávisle předloženým na půdě COSAC senátorem Luďkem Sefzigem, předsedou evropského výboru českého Senátu. Tento návrh navíc doporučoval využití databáze IPEX sloužící k výměně informací mezi zákonodárnými sbory. Na britský i český návrh pozitivně reagovaly Generální stavy Nizozemského království. S obdobně vymezeným návrhem se připojili též zástupci francouzského Senátu a portugalského parlamentu. Počínaje rokem 2006 tedy došlo k ustavení nového systému kontroly dodržování principu subsidiarity a proporcionality, který má napomoci přiblížení evropského rozhodovacího procesu občanům členských států, přičemž národní parlamenty zde mohou sehrávat aktivní zprostředkující roli. Jejich přímé zapojení do legislativní procesu v EU lze považovat za řešení reagující na výtky, podle nichž je zvyšování demokratického deficitu v Unii důsledkem praxe založené na přenesení rozhodovacích pravomocí mimo dosah přímé parlamentní kontroly.16

Národní parlamenty a návrh reformní smlouvy EU

V souvislosti s proměnami diskursu vládnoucího v řadách politické reprezentace i akademické obce v letech následujících po odmítnutí návrhu evropské ústavní smlouvy ve Francii a Nizozemsku v roce 2005 volání po výraznější roli národních parlamentů ve vztahu k rozhodovacímu procesu v EU ještě zesílilo. Právě zákonodárným sborům členských států začala být připisována klíčová zprostředkovací funkce v přibližování evropské agendy občanům silněji než doposud. Úspěšnost tohoto procesu ovšem do značné míry závisí na druhé straně téže mince, tedy významu, který je v zákonodárných sborech členských států přikládán unijním legislativním návrhům projednávaným na půdě Rady ministrů EU. Tento důraz pochopitelně souvisí s mírou vlivu parlamentních sborů vůči národním exekutivám, která je garantována vnitrostátním ústavním pořádkem, úpravou jednacích řádů parlamentních komor a zvyklostmi, jež se postupně ustálily, popř. se dále – zvláště v případě nově přistoupivších členských států – formují.

Kýžený efekt tedy může zapojení zákonodárných sborů členských států přinést za předpokladu, že jim připadne relevantní role při schvalování primárního práva (zakládací smlouvy) a významnější účast na rozhodování o podobě práva sekundárního (právní akty vydávané orgány EU). I tento moment byl hojně diskutován v průběhu příprav nové reformní smlouvy EU, která má novelizovat stávající zakládací smlouvy, čímž nahrazuje projekt evropské ústavní smlouvy.

Z hlediska zakotvení postavení národních parlamentů v primárním právu EU představuje zajisté novinku ustanovení čl. 8c návrhu reformní smlouvy, v němž jsou poprvé systematicky vyjmenovány způsoby, jimiž „vnitrostátní parlamenty aktivně přispívají k dobrému fungování Unie”. Dle tohoto ustanovení národní parlamenty:

  1. jsou informovány orgány Unie a jsou jim postupovány návrhy legislativních aktů Unie v souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii;
  2. zajišťují, že zásada subsidiarity je dodržována, a to v souladu s postupy stanovenými v Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality;
  3. v rámci prostoru svobody, bezpečnosti a práva se podílejí na mechanismech hodnocení provádění politik Unie v této oblasti podle článku 61c Smlouvy o fungování Evropské unie a jsou zapojeny do politické kontroly činnosti Europolu a do hodnocení činnosti Eurojustu podle článků 69g a 69d uvedené smlouvy;
  4. podílejí se na postupech pro přijímání změn Smluv podle článku 48 této smlouvy;
  5. jsou jim oznamovány žádosti o přistoupení k Unii podle článku 49 této smlouvy;
  6. podílejí se na meziparlamentní spolupráci mezi vnitrostátními parlamenty a Evropským parlamentem v souladu s Protokolem o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii.

Působnost národních parlamentů v evropské agendě je následně dále rozvedena v dílčích ustanoveních Smlouvy o Evropské unii a Smlouvy o fungování EU17, stejně jako v protokolech o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii a o používání zásad subsidiarity a proporcionality, připojených k návrhu reformní smlouvy.

Procesu přijímání norem primárního práva, při němž mají zákonodárné sbory členských států postavení „pánů smluv”, je věnován čl. 48 a 49 Smlouvy o EU. V souladu s koncepcí delegovaných pravomocí (čl. 3b) tak po formální stránce zůstává členským státům tzv. kompetenční kompetence18. Nezměněno zůstává z pohledu evropského práva oprávnění národních parlamentů rozhodovat o přijetí nového členského státu (pokud nebude v souladu s vnitrostátní praxí využito institutu referenda, jak předepisuje např. francouzská ústava). V souladu s čl. 49 mají být vnitrostátní parlamenty informovány o podání žádosti o členství v EU žadatelským státem.

Významnější posun však přináší čl. 48. Dle odst. 1 zmíněného článku mohou návrhy na změnu zakládacích smluv „směřovat k rozšíření nebo omezení pravomocí svěřených Unii ve smlouvách” (tzv. princip obousměrné flexibility). Pokud to bude „rozsah navrhovaných změn” odůvodňovat. měl by být svolán k jejich projednání konvent složený ze zástupců vnitrostátních parlamentů, hlav států nebo předsedů vlád členských států, Evropského parlamentu a Komise. Model konventu vyzkoušený v průběhu sjednávání Charty základních práv a návrhu ústavní smlouvy tak reformní smlouva výslovně zakotvuje v primárním právu. Na druhé straně je zjevné, že standardní ratifikace v souladu s ústavním pořádkem členských států – ať již při využití konventního modelu či pouze ve zjednodušené formě mezivládních konferencí – se v budoucnosti soustředí především na změny institucionální architektury Unie.

Poměrně široce vymezený okruh pravomocí sdílených EU a členskými státy v jednotlivých unijních politikách, společně s klauzulí flexibility (čl. 308 Smlouvy o fungování EU)19, která by se dle reformní smlouvy již neměla omezovat na regulaci vnitřního trhu, a tzv. zjednodušeným postupem pro přijímání změn evropského práva (čl. 48 odst. 6-8) totiž začasté umožňuje v kompetenčních otázkách přijmout rychlé řešení bez nutnosti ratifikace takovéto změny národními parlamenty. V oblasti tzv. sekundárního práva se těmito a dalšími opatřeními v duchu požadavku na zefektivnění rozhodovacího procesu celkově „usnadňuje” unijní normotvorba, což ovšem na druhé straně logicky akcentuje potřebu její silnější legitimizace.

Národním parlamentům, jež by se mohly cítit postiženy výše zmíněnou tendencí, nabízí návrh reformní smlouvy nápravný prostředek v podobě práva veta u tzv. přechodové klauzule v její obecné podobě, která je vyjádřena v čl. 48 odst. 620. Ten umožňuje Evropské radě přijmout jednomyslně rozhodnutí, na jehož základě se při hlasování v Radě ministrů v určité oblasti nebo v určitém případě místo jednomyslnosti uplatní rozhodování kvalifikovanou většinou či se zvláštní legislativní postup nahradí řádným legislativním postupem, tj. postupem obvyklým v plně komunitarizované sféře evropského práva. Změna rozhodování v podobě ztráty práva veta znamená implicitně oslabení vnitrostátního parlamentního mandátu (názor národního parlamentu může být po takovéto změně přehlasován), tudíž je logické, že Smlouva o EU umožňuje využít právo veta nejen u zmíněné obecné přechodové klauzule, ale rovněž u dílčí přechodové klauzule ve věcech týkajících se rodinného práva s mezinárodním prvkem. Čl. 65 odst. 3 Smlouvy o fungování EU zavádí oprávnění národního parlamentu vetovat přechod na řádný legislativní postup u těchto záležitostí, kde Rada ministrů zatím rozhoduje jednomyslně po konzultaci s Evropským parlamentem.

Obdobný mechanismus však návrh reformní smlouvy nezavádí u zmíněné klauzule flexibility, a ani v případě jiné specifické zmocňovací klauzule, a to sice dle navrženého čl. 69b odst. 1 Smlouvy o fungování EU, kdy sektorová Rada rozhoduje o zařazení dalších oblastí trestné činnosti do sféry unijní regulace, prostor pro vyjádření nesouhlasu Parlamentu chybí. A to i přesto, že celková komunitarizace v oblasti dosavadního třetího pilíře evropského práva (policejní a justiční spolupráce v trestních věcech), kterou reformní smlouva přináší, je pro postavení národních parlamentů citlivou záležitostí přinejmenším ze tří důvodů. Jak již bylo výše naznačeno, ztráta práva veta se promítá do síly parlamentního negociačního mandátu, který je vládě před jednáním Rady ministrů udělován. V průběhu následné implementace přijaté směrnice navíc může být na rozdíl od dosavadní praxe rámcových rozhodnutí nesplnění transpozičního závazku přímo sankcionováno Evropskou komisí či Evropským soudním dvorem. Povinnost implementovat evropskou normu do vnitrostátního zákona je tudíž podepřena v komunitarizované sféře i vůči národním parlamentům nezpochybnitelnou autoritou unijních institucí. Třetím důvodem je odstranění institutu úmluv, které vstupovaly v platnost až po ratifikaci zákonodárnými sbory členských států. Takovouto úmluvou byl doposud určován např. status Europolu21. Kompenzaci za změny v oblasti tzv. třetího pilíře má kromě speciální úpravy kontroly dodržování principu subsidiarity (čl. 61b) národním parlamentům poskytnout v primárním právu blíže nespecifikována možnost informování o vývoji spolupráce v prostoru svobody, bezpečnosti a práva v souladu s čl. 61c a 61d Smlouvy o fungování EU a zapojení do hodnocení činnosti Eurojustu (čl. 69d odst.1) a obdobně též do kontroly činnosti Europolu (čl. 69g odst. 1).

Největší pozornost ovšem v souvislosti s postavením národních parlamentů poutá Protokol o používání zásad subsidiarity a proporcionality, který má nahradit stávající Protokol o použití zásad subsidiarity a proporcionality připojený k Amsterodamské smlouvě v roce 1997. Jakkoli má mít každý orgán Unie povinnost dbát na dodržování obou zmíněných zásad a Evropská komise je navíc zmocněna vést před předložením návrhu legislativního aktu „rozsáhlé konzultace” (čl. 2 Protokolu), zvláštní odpovědnost má připadnout národním parlamentům prostřednictvím tzv. systému včasného varování (early warning system)22. Tento systém se od úpravy navržené Konventem v ústavní smlouvě liší tím, že zahrnuje nejen tzv. žlutou, ale také oranžovou kartu. Po zaslání návrhu legislativních aktů národním parlamentům, které je souběžné s jejich formálním předložením, mají národní parlamenty k dispozici osmitýdenní lhůtu k přezkumu. Za pomoci zevrubné informace zahrnující kvalitativní a kvantitativní údaje potřebnosti přijetí nového předpisu by měly národní parlamenty dospět k závěru, zda je předpis v souladu či v rozporu s principem subsidiarity.

Každá komora v dvoukomorovém systému přitom disponuje jedním hlasem (v unikamerálním systému má dva hlasy parlament jako celek) a své stanovisko poskytuje předkladateli unijního legislativního aktu samostatně. Orgány Unie jsou ke stanoviskům uvádějícím důvody dokládaného nesouladu s principem subsidiarity povinny přihlížet. Pokud alespoň jedna třetina hlasů23 národních parlamentů vysloví názor, že předložený legislativní akt není v souladu s principem subsidiarity, musí jej předkladatel přezkoumat. Předkladatel návrhu po tomto přezkumu s odůvodněním rozhodne, zda návrh zachová, změní či zda jej stáhne. Pokud by však odůvodněná parlamentní stanoviska vyjadřující nesouhlas s přijetím předpisu v předložené podobě přesáhla prostou většinu hlasů přidělených národním parlamentům, ke slovu by přišla procedura tzv. oranžové karty24. Dle ní by Komise v případě, že se rozhodne návrh i přes vyslovené výhrady zachovat, musela předložit své stanovisko i stanoviska národních parlamentů ke zvážení normotvůrci (Rada ministrů a Evropský parlament). Normotvůrce následně posoudí soulad návrhu legislativního aktu s principem subsidiarity, přičemž zohlední předložená stanoviska. Pokud většina 55% členů Rady či většina hlasů v Evropském parlamentu rozhodne, že návrh není v souladu se zásadou subsidiarity, dojde ke stažení návrhu. Oproti diskusím probíhajícím na půdě pracovní skupiny pro národní parlamenty na Konventu tedy není národním parlamentům svěřena tzv. červená karta, která by umožňovala 2/3 hlasů vnitrostátních zákonodárných sborů unijní předlohu odmítnout25.

Na rozdíl od původního „amsterodamského” Protokolu o použití zásad subsidiarity a proporcionality již nová úprava neobsahuje vodítka pro přezkum dodržení principu subsidiarity, která byla obsažena v čl. 5 starého Protokolu. Tato skutečnost může mít jistou relevanci zvláště pro řízení o žalobách týkajících se porušení zásady subsidiarity některým legislativním aktem Unie, které budou moci podávat členské státy jménem svého národního parlamentu dle čl. 230 Smlouvy o fungování EU k Soudnímu dvoru EU26. Dikce Protokolu je u soudní kontroly dodržování principu subsidiarity ostatně poměrně střídmá. V procesních aspektech této ex-post kontroly se bude praxe členských států lišit v závislosti na úpravě dané zvyklostmi, jednacími řády parlamentních komor či jinou vnitrostátní normativní úpravou.

Právě změny v jednacích řádech parlamentních komor či přijetí zcela nových právních aktů, které posílí vztah mezi vládou a zákonodárným sborem (zvláště co do síly parlamentního negociačního mandátu udělovaného vládě k jednání na půdě Evropské rady či Rady ministrů) budou ostatně představovat asi ne úplně řídkou reakci národních parlamentů na některé výše uvedené změny, k nimž by schválením reformní smlouvy došlo. Nejen v České republice, ale také v Polsku či Německu zákonodárné sbory patrně přikročí k nové úpravě vztahu mezi exekutivou a legislativou v evropské agendě27. Vyjasnění touto cestou si ostatně vyžaduje kromě výše zmíněné možnosti podání žaloby k Soudnímu dvoru EU také pojem „parlament”, s nímž návrh reformní smlouvy pracuje např. v souvislosti s uplatněním práva veta u přechodové klauzule. V případě bikamerálních systému je nutno vyřešit otázku, zda příslušné oprávnění připadá národnímu parlamentu jako celku či každé z komor zvlášť.

Respekt k odlišnostem vnitrostátního zakotvení parlamentní kontroly vlády v evropských záležitostech, jež bude bezpochyby i v budoucnosti tvořit jádro projednávání evropské agendy v národních parlamentech, se prolíná obsahem druhého z protokolů reformní smlouvy, který se věnuje působení zákonodárných sborů členských států. Tento Protokol o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii nahrazující taktéž dosavadní „amsterodamský” protokol (Protokol o úloze národních parlamentů v Evropské unii z roku 1997) zakotvuje jakési „komunikační minimum” mezi národními parlamenty a orgány Unie. Především i po formální stránce zavádí přímé zasílání návrhů legislativních aktů Unie národním parlamentům, přičemž stejná procedura se uplatní také v případě konzultačních dokumentů. Výslovně je zde potvrzena osmitýdenní lhůta, která musí uplynout mezi tím, kdy je návrh zákonodárným sborům členských států v úředních jazycích EU zpřístupněn, a okamžikem jeho zařazení na předběžný pořad jednání Rady ministrů. Výjimku z tohoto postupu mohou tvořit naléhavé případy. Protokol rovněž zavádí povinnost poskytovat výsledky zasedání Rady včetně zápisů ze zasedání, na nichž Rada jedná o legislativních návrzích, přímo národním parlamentům souběžně s jejich zasláním Radě.

Silnější přímé vtažení národních parlamentů do evropské agendy, které má přispět k přiblížení unijních záležitostí občanům, samozřejmě vyžaduje intensivnější kooperaci a součinnost zákonodárných sborů. Hlava II Protokolu o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii věnovaná z tohoto důvodu meziparlamentní spolupráci zastřešuje problematiku součinnosti národních parlamentů s Evropským parlamentům, zvláště v souvislosti s působností Konference parlamentních výborů pro evropské záležitosti (COSAC), která „podporuje výměnu informací a osvědčených postupů” mezi zákonodárnými sbory. V kontextu s očekávanou potřebou fungující informační výměny mezi národními parlamenty při kontrole subsidiarity, jež je vyvolána vysokými kvóry potřebnými pro uplatnění výše zmíněné tzv. žluté či oranžové karty, je na půdě COSAC zvažována nejen těsnější spolupráce s administrací elektronického systému IPEX28, ale také ustavení speciální pracovní skupiny či formace, která by se otázkami spojenými s kontrolou dodržování principu subsidiarity dále zabývala29.

Souhrnný pohled zachycující zakotvení procesních mechanismů umožňujících národním parlamentům zasahovat do unijního rozhodovacího procesu nám v tuto chvíli neumožňuje překročit horizont teoretické analýzy. Z tohoto úhlu pohledu je nicméně již dnes možno konstatovat, že návrh reformní smlouvy představuje posun od postavení zákonodárných sborů coby reprezentantů pánů smlouvy (tedy členských států), jež schvalují kompetenční změny v primárním právu i některé závažné kroky v právu sekundárním (úmluvy a další vybrané akty), ke sborům reflexe, jejichž možnost přímého vstupu do rozhodovacího procesu se soustřeďuje spíše ve sféře sekundárního práva a má z povahy věci vesměs opravný charakter30, jak dosvědčuje i reformní smlouvou navržený mechanismus kontroly dodržování principu subsidiarity.

Český Senát a evropská agenda – zkušenosti a perspektivy

Celkový evropský rozměr aktivit druhé parlamentní komory nepochybně přesahuje rámec Evropské unie, což dokládají jednak dvoustranné vztahy s reprezentanty ústavních institucí evropských států a jednak existence stálých delegací do parlamentních shromáždění některých mezinárodních organizací, jejichž působnost se vztahuje k evropskému teritoriu. Na druhé straně s ohledem na zahraničněpolitické priority České republiky přikládá Senát klíčový význam právě aktivitám Evropské unie.

K utváření parlamentních orgánů a těles zabývajících se otázkami evropské integrace docházelo postupně v logické návaznosti na utváření příslušných institucí ve sféře výkonné moci. Již Evropská dohoda z října 1993, zakládající přidružení České republiky s perspektivou přistoupení do EU, ve svých článcích 110-112 upravila existenci Parlamentního výboru přidružení paritně složeného ze senátorů a poslanců Parlamentu ČR a reprezentantů Evropského parlamentu. Parlamentní výbor přidružení získal konkrétní oprávnění vůči Radě přidružení, přičemž sloužil jako platforma pro výměnu názorů mezi národními a evropskými zákonodárci v otázkách souvisejících s předvstupním negociačním procesem.

Jádro evropských aktivit Senátu se ovšem později soustředilo na půdu Výboru pro evropskou integraci, který vznikl po podzimních doplňovacích volbách roku 1998. Tento výbor přímo navázal na činnost Podvýboru pro evropskou integraci, jenž existoval v rámci Výboru pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost Senátu již dříve. Pod předsednictvím senátorky Jarmily Filipové tehdy jedenáctičlenný Výbor pro evropskou integraci schválil 13. ledna 1999 dokument nazvaný „Základní zaměření činnosti Výboru“, jímž definoval priority své činnosti. Na základě tohoto usnesení se Výbor začal zabývat vnitro- i zahraničněpolitickými aspekty integrace.

Ačkoli senátní Výbor narozdíl od partnerského Výboru pro evropskou integraci Poslanecké sněmovny nebyl zapojen do mechanismu předběžných konzultací, probíhajících na základě usnesení vlády č. 257/2000 mezi orgány zákonodárné a výkonné moci, představoval přezkum kompatibility navrhovaných právních předpisů s evropským acquis nejrozsáhlejší část jeho agendy. Z tohoto úhlu pohledu bylo možno spatřovat v senátním Výboru nikoli nevýznamnou součást pojistky legislativního procesu.

V počátcích své činnosti podrobil Výbor přezkoumání kapitoly, které již prošly screeningem, čímž došlo k vyhodnocení aktuálního stavu přístupových jednání. Monitoring příprav na členství v EU představoval důležitou součást jednání Výboru i v následujícím období, kdy na půdu Výboru pro evropskou integraci Senátu zavítala řada vrcholných představitelů výkonné moci, množství expertů na jednotlivé dílčí problematiky i zástupci diplomatického sboru a návštěvy ze zahraničí. K vysokému vytížení Výboru přispěl i rostoucí objem projednávané agendy. V průběhu roku 1999 se Výbor na svých 21 schůzích zabýval celkem 31 návrhy zákonů a 7 mezinárodními smlouvami, v roce 2000 se už jednalo o 43 návrhů zákonů a 9 mezinárodních smluv.

Z výše řečeného vyplývá, že zpočátku se činnost Výboru výrazně soustřeďovala na sledování kompatibility právních předpisů, kontrolu předvstupních negociací a jednání s parlamentními orgány jiných evropských států, např. na půdě Konference evropských výborů parlamentů (COSAC). V roce 2001, tedy v prvním roce třetího funkčního období Senátu, se tehdy již osmičlenný Výbor pro evropskou integraci pod předsednictvím senátora Jiřího Skalického začal ve zvýšené míře věnovat problematice reforem institucí EU. V roce 2002 nabývala tato tématika dále na důležitosti s ohledem na zahájení činnosti Konventu o budoucnosti Evropy. Jedním z ústředních témat jednání Konventu se mimo jiné stala také otázka působnosti národních parlamentů v evropské institucionální architektuře, která vedla i k úvahám o vytvoření evropského parlamentního tělesa složeného ze zástupců národních parlamentů.

K projednávání tohoto a dalších bodů, jimiž se Konvent zabýval, zvolil senátní Výbor pro evropskou integraci 13. února 2002 celkem 17 senátorů za členy nově vytvořeného Podvýboru pro Mezivládní konferenci v roce 2004. S ustavením tohoto orgánu, povolaného k diskusi nad otázkami definovanými summitem v Laekenu a pro přípravu stanovisek k jednání mezivládního summitu v roce 2004, vyslovilo souhlas plénum Senátu svým usnesením dne 16. ledna 2002. Podvýbor pro Mezivládní konferenci v roce 2004 byl svoláván po každém zasedání Konventu k projednání zprávy senátního delegáta na Konventu Josefa Zieleniece a k diskusi nad otázkami souvisejícími s budoucí tváří Evropské unie (rozdělení kompetencí mezi Unií a členskými státy, společná zahraniční a bezpečnostní politika, princip subsidiarity a možnosti jeho kontroly, role národních parlamentů v EU atd.). Pod hlavičkou Národního fóra probíhala k těmto tématům také série veřejných slyšení, seminářů a diskusí s občany.

Nepochybně nový rozměr získaly senátní aktivity po vstupu České republiky do Evropské unie, a to v souvislosti s přijatou euronovelou Ústavy ČR. Štafetu Výboru pro evropskou integraci převzal Výbor pro záležitosti Evropské unie. Namísto implementace závazků vyplývajících z evropského práva, která představovala do této doby jádro výborových aktivit, se do popředí pozornosti výboru dostala otázka kontroly působení vlády ČR na půdě Rady ministrů. Jinými slovy, namísto dohledu nad naplňováním evropských právních norem v domácím právním řádu se výbor soustřeďuje na projednávání teprve vznikajících evropských právních norem, o nichž na půdě legislativního orgánu Unie rozhodují právě jednotliví resortní ministři. Parlamentu tak připadá standardní úloha strážce demokratické legitimity v procesu vzniku evropských předpisů.

Jakkoli Ústava ČR v čl. 10b odst. 3 předvídá možnost zřízení společného evropského výboru obou komor Parlamentu České republiky, k ustavení takovéhoto orgánu prostřednictvím tzv. stykového zákona zatím nedošlo. Působnost evropského výboru v Senátu tak byla v jasných konturách definována novelou jednacího řádu Senátu, která do tohoto zákona vložila novou hlavu dvanáctou (viz příloha č. 2). Zde je vymezena časově ohraničená (35 dnů) parlamentní výhrada pro zahájení projednávání návrhu unijního legislativního aktu. Meritorní stanovisko k vládní pozici vůči projednávanému legislativnímu aktu přijímá ovšem až plénum Senátu. Plénum však jedná o evropské tematice zpravidla na doporučení pověřeného výboru Senátu. Vedle Výboru pro záležitosti EU je výborem pověřeným k projednávání evropských záležitostí také Výbor pro zahraniční věci, obranu a bezpečnost, jehož působnost v těchto věcech je ovšem ohraničena sférou druhého a třetího pilíře evropského práva, tedy společné zahraniční a bezpečnostní politiky a spolupráce v trestních věcech.

Pro plastičtější uchopení problematiky projednávání evropských záležitostí v Senátu zmiňme několik čísel za první léta, kdy Senát mohl využívat svých nových pravomocí. V roce 2005 projednal evropský výbor celkem 54 dokumentů, z nichž 11 doporučil k projednání plénu, zahraniční výbor se v témže období věnoval třem unijním dokumentům. Ostatní, odborné výbory Senátu se na svých schůzích v daném období zabývaly na základě doporučení evropského výboru 20 unijními předlohami. V roce následujícím (2006) zahraniční výbor projednal dva unijní dokumenty, zatímco evropský výbor se podrobně zabýval 40 předlohami. Odborné výbory se na žádost evropského výboru soustředily na 5 dokumentů. Během roku 2007 evropský výbor projednal celkem 47 předloh, zahraniční výbor se zabýval 5 unijními texty a ostatní výbory se na žádost evropského výboru soustředily na 28 dokumentů.

Po přistoupení České republiky do Evropské unie využilo pak plénum Senátu v letech 2004-2007 svého Ústavou ČR a jednacím řádem Senátu zaručeného oprávnění vyjádřit se k návrhům legislativních aktů Unie, popř. ke komunikačním dokumentům Evropské komise celkem již v padesáti třech případech, z čehož 24 usnesení bylo přijato v roce posledním. Na rozdíl od Poslanecké sněmovny, kde pro vyjádření jejího postoje k evropským dokumentům zpravidla postačuje usnesení Výboru pro evropské záležitosti, je relevantním výstupem senátního přezkumu evropských aktů pouze stanovisko pléna komory, nikoli postoj evropského výboru. V souladu s vládní směrnicí (srov. příloha č. 3), která určuje podrobná pravidla komunikace mezi vládou a parlamentem v evropské agendě, exekutiva „zohlední“ stanoviska obou parlamentních komor.

Jak dosvědčují dokumenty otištěné v přílohách č. 4 a 5, v řadě případů se jedná o usnesení k zásadním otázkám aktuálního vývoje v Evropské unii (reformní smlouva, finanční perspektiva, lisabonská strategie, zahájení předvstupních jednání s Tureckem) nebo o postoj k bedlivě sledovaným legislativním aktům projednávaným v daném období (směrnice o službách, nařízení o vízovém informačním systému, nařízení o příslušnosti v manželských věcech). Rovněž lze vypozorovat, že pozornost Senátu s jistou pravidelností poutají také některé tematické okruhy – náležejí k nim kupř. alokace a způsob využití finančních prostředků z evropských fondů, působnost EU při řešení důsledků demografického vývoje, či podpora vědy a výzkumu. Tento důsledný přístup odpovídá pojetí Senátu jakožto komory dlouhodobější reflexe. Není tedy překvapením, že řada usnesení se vyjadřuje k dokumentům komunikační povahy, přičemž strategie směřující ke komplexnímu uchopení určité tematiky (od tzv. zelené či bílé knihy až po návrh legislativního aktu) koresponduje s kontinuálním systémem fungování a dílčí obměny složení Senátu.

Obdobně lze vnímat i sledování souladu s principem subsidiarity, které evropský výbor již delší dobu akcentuje. Důraz na efektivitu právní regulace a zejména respektování vymezené působnosti evropského práva odráží skutečnost, že při určování kompetenčního rámce Evropské unie, tedy při ratifikaci zakládacích smluv, je zapotřebí souhlasu obou komor Parlamentu České republiky – jak Poslanecké sněmovny, tak i Senátu. Senát ve své službě ústavnosti věnuje zvláštní pozornost přípravě a projednávání návrhu reformní smlouvy EU, o čemž svědčí také návrh na přezkum souladu této smlouvy s ústavním pořádkem, který Senát předložil Ústavnímu soudu ČR.

Kvalifikovaný přístup k evropské agendě se pochopitelně neobejde bez odborného zázemí připravujícího podklady pro jednání senátorů o evropských záležitostech. Takovýto útvar představuje v Senátu oddělení pro Evropskou unii působící v rámci zahraničního odboru Kanceláře Senátu. Přímý kontakt s evropskými institucemi pak zajišťuje pracovnice tohoto evropského oddělení ve funkci stálé zástupkyně Kanceláře Senátu v Bruselu. Při řešení řady otázek odborného charakteru je druhá komora českého parlamentu navíc zapojena do sítě Evropského centra pro parlamentní výzkum a dokumentaci (ECPRD), které vzniklo v roce 1977 pod záštitou Evropského parlamentu a Parlamentního shromáždění Rady Evropy.

Příloha č. 1: Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky
(výňatek)

Článek 10b

(1) Vláda pravidelně a předem informuje Parlament o otázkách souvisejících se závazky vyplývajícími z členství České republiky v mezinárodní organizaci nebo instituci uvedené v čl. 10a.
(2) Komory Parlamentu se vyjadřují k připravovaným rozhodnutím takové mezinárodní organizace nebo instituce způsobem, který stanoví jejich jednací řády.
(3) Zákon o zásadách jednání a styku obou komor mezi sebou, jakož i navesti komor podle odstavce 2 společnému orgánu komor.

Příloha č. 2: Zákon č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu PČR
(výňatek)

ČÁST DVANÁCTÁ
PROJEDNÁVÁNÍ ZÁLEŽITOSTÍ EVROPSKÉ UNIE

§ 119a

(1) Senát jedná o otázkách souvisejících se závazky vyplývajícími z členství České republiky v Evropské unii, o nichž jej podle čl. 10b odst. 1 Ústavy pravidelně a předem informuje vláda. Jedná zejména o
     a) zprávě o vývoji Evropské unie v uplynulém období a jejím dalším rozvoji, kterou vláda předkládá nejméně jednou ročně,
     b) zprávě o přejímání závazků vyplývajících z členství v Evropské unii do právního řádu, především o provádění legislativních aktů vyžadujících transpozici, kterou vláda předkládá nejméně jednou ročně,
     c) předběžné informaci vlády o pořadu jednání Evropské rady a následné informaci o jeho výsledcích,
     d) informaci vlády o zahájení a průběhu jednání o změně smluv, na nichž je založena Evropská unie,
     e) návrzích legislativních aktů Evropské unie, které vláda předkládá bez zbytečného odkladu po té, co jsou jí postoupeny Evropskou komisí či jiným orgánem Evropské unie,
     f) předběžných stanoviscích, které mu vláda předkládá k návrhům legislativních aktů Evropské unie.

(2) Senát dále jedná o návrzích závazných opatření orgánu Evropské unie, aktuálních informacích a stanoviscích vlády k legislativním aktům či jiným dokumentům Evropské unie, včetně informací o stavu jejich projednávání, které mu předkládá vláda ze své iniciativy nebo na žádost Senátu či jeho výboru pověřeného projednáváním návrhu legislativních aktů a závazných opatření orgánů Evropské unie (dále jen "pověřený výbor").

(3) Senát jedná též o dokumentech postoupených Senátu přímo orgány Evropské unie 34a) a o dalších věcech týkajících se Evropské unie, pokud tak stanoví tento zákon.
------------------------------------------------------------------
34a) Čl. 1 a 2 Protokolu o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii.
Čl. 3 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality.

§ 119b

Pověřený výbor vede evidenci návrhů legislativních aktů a závazných opatření orgánů Evropské unie, jakož i dokumentů postoupených Senátu přímo těmito orgány, kterou zpřístupňuje ostatním orgánům Senátu a senátorům.

§ 119c

Poslanci Evropského parlamentu zvolení v České republice se mohou účastnit schůzí pověřeného výboru s hlasem poradním; mohou se k projednávané věci vyjádřit a podávat k ní návrhy.

Jednání pověřeného výboru

§ 119d

(1) Pověřený výbor rozhodne do 5 pracovních dnů od doručení na návrh svého předsedy, zda návrh legislativního aktu vezme bez projednání na vědomí. Pro projednání návrhu legislativního aktu, který pověřený výbor nevzal bez projednání na vědomí, určí předseda pověřeného výboru zpravodaje z řad členů pověřeného výboru; tím je zahájeno projednávání návrhu legislativního aktu. O této skutečnosti vyrozumí předseda pověřeného výboru předsedu Senátu, který ji sdělí vládě.

(2) Zahájení projednávání návrhu legislativního aktu je překážkou účasti člena vlády na rozhodování orgánu Evropské unie o tomto návrhu. To neplatí, neukončí-li Senát jednání o návrhu legislativního aktu ve lhůtě, která podle práva Evropské unie musí uplynout mezi zpřístupněním návrhu legislativního aktu parlamentům členských států v úředních jazycích Evropské unie a jeho zařazením na předběžný pořad jednání Rady 34b).

(3) Pověřený výbor může požádat vládu nebo její členy o informaci k projednávanému návrhu legislativního aktu, informaci vláda nebo její členové poskytnou poskytnout nejpozději do 14 dnů od doručení žádosti pověřeného výboru.

(4) Pověřený výbor může požádat orgán Senátu, který by byl věcně příslušný, jednalo-li by se o návrh zákona, o stanovisko k projednávanému návrhu legislativního aktu ve lhůtě dohodnuté předsedou pověřeného výboru s předsedou dožádaného orgánu.
------------------------------------------------------------------
34b) Čl. 4 Protokolu o úloze vnitrostátních parlamentů v Evropské unii.

§ 119e

(1) Pověřený výbor rozhodne na návrh svého předsedy, zda návrh závazného opatření orgánů Evropské unie přijímaného v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky (dále jen "návrh rozhodnutí") vezme bez projednání na vědomí. Pro projednání návrhu rozhodnutí, který pověřený výbor nevzal bez projednání na vědomí, určí předseda pověřeného výboru zpravodaje z řad členů pověřeného výboru.

(2) Pověřený výbor může požádat vládu nebo její členy o informaci k projednávanému návrhu rozhodnutí. Informaci vláda nebo její členové poskytnou bez zbytečného odkladu po doručení žádosti pověřeného výboru.

§ 119f

(1) Jednání o návrhu legislativního aktu nebo o návrhu rozhodnutí se účastní zástupce vlády, zpravodajové orgánů Senátu, které návrh legislativního aktu projednávaly, a další osoby, které mohou podat informace o projednávané otázce a jsou pověřeným výborem pozvány.

(2) Návrh legislativního aktu nebo návrh rozhodnutí odůvodní zástupce vlády, po němž vystoupí zpravodaj pověřeného výboru. Následně je otevřena rozprava, v níž je možné podávat návrhy na vzetí návrhu legislativního aktu nebo návrhu rozhodnutí na vědomí, anebo na přijetí doporučení k vyjádření Senátu.

(3) Po ukončení rozpravy pověřený výbor rozhodne o podaných návrzích. Přijme-li pověřený výbor návrh na přijetí doporučení k vyjádření Senátu, zašle jej vládě k informaci a předloží jej předsedovi Senátu. Předseda Senátu takový návrh zařadí na pořad nejbližší schůze; jde-li o návrh legislativního aktu, který je projednáván se zřetelem k § 119d odst. 2, je předseda Senátu povinen schůzi svolat tak, aby byla zahájena nejpozději třetího dne před uplynutím lhůty stanovené právem Evropské unie34b).

§ 119g

Jednání Senátu

(1) Senát jedná o návrhu legislativního aktu nebo o návrhu rozhodnutí tehdy, navrhne-li to pověřený výbor anebo navrhne-li to písemně předsedovi Senátu před přijetím závěrečného usnesení pověřeného výboru nejméně 17 senátorů; o takovém návrhu předseda Senátu neprodleně informuje předsedu pověřeného výboru. Pro zahájení schůze svolané z podnětu nejméně 17 senátorů platí § 119f odst. 3 věta třetí obdobně.

(2) Senát může rozhodnout, že návrh legislativního aktu nebo návrh rozhodnutí bere na vědomí, nebo se k němu může vyjádřit. Předseda Senátu informuje o výsledku jednání Senátu bezodkladně vládu.

§ 119h

Zkrácené jednání o návrzích legislativních aktů

(1) Je-li návrh legislativního aktu označen za naléhavý, je projednáván ve zkráceném jednání, pokud o to při předložení takového návrhu požádá vláda. Součástí žádosti je předběžné stanovisko. Ve zkráceném jednání se § 119d odst. 2, § 119f odst. 3 věta druhá a třetí a § 119g nepoužijí a úkony, pro něž jsou stanoveny lhůty v § 119d, se provedou bez zbytečného odkladu.

(2) Přijme-li ve zkráceném jednání pověřený výbor návrh na přijetí doporučení k vyjádření Senátu, zašle jej přímo vládě. Taková usnesení současně zasílá předseda pověřeného výboru předsedovi Senátu, který je rozešle všem senátorům.

Jednání Senátu o dokumentech postoupených Senátu přímo orgány Evropské unie

§ 119i

(1) Usnesení Senátu, jímž se vyjádřil k dokumentu, který mu byl postoupen přímo orgánem Evropské unie 34a), zašle předseda Senátu tomuto orgánu, jakož i dalším orgánům Evropské unie podle rozhodnutí Senátu.

(2) O vyjádření Senátu k dokumentu, který mu byl postoupen přímo orgánem Evropské unie, předseda Senátu vždy informuje vládu a předsedu Poslanecké sněmovny.

(3) Vyjádření Senátu k dokumentu, který mu byl postoupen přímo orgánem Evropské unie, není překážkou vyjádření Senátu k pozici vlády k tomuto dokumentu; to platí i pro případné další vyjádření k pozměněnému dokumentu.

§ 119j

Není-li v § 119i stanoveno jinak, platí pro jednání Senátu o dokumentech postoupených Senátu přímo orgány Evropské unie obdobně § 119c až 119h s tím, že lhůtu stanovenou v § 119d odst. 1 může pověřený výbor přiměřeně prodloužit.

Předchozí souhlas Senátu s některými rozhodnutími činěnými v orgánech Evropské unie

§ 119k

Bez předchozího souhlasu Senátu nelze za Českou republiku vyslovit při hlasování souhlas
     a) v Evropské radě při rozhodování podle čl. 31 odst. 3 Smlouvy o Evropské unii,
     b) v Evropské radě při rozhodování o změně ustanovení třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie podle čl. 48 odst. 6 Smlouvy o Evropské unii,
     c) v Radě, popřípadě Evropské radě, při rozhodování o dalších případech použití řádného legislativního postupu nebo rozhodování kvalifikovanou většinou podle čl. 153 odst. 2, čl. 192 odst. 2, čl. 312 odst. 2 a čl. 333 odst. 1 a 2 Smlouvy o fungování Evropské unie,
     d) v Radě při rozhodování o vhodných opatřeních k dosažení cílů stanovených smlouvami, na nichž je založena Evropská unie, podle čl. 352 Smlouvy o fungování Evropské unie, nejde-li o opatření nezbytná pro fungování vnitřního trhu.

§ 119l

(1) Vláda předkládá Senátu návrh rozhodnutí podle § 119k spolu se svým stanoviskem.

(2) Předseda Senátu takový návrh neprodleně rozešle všem senátorům, přikáže jej výboru pověřenému projednáváním návrhů legislativních aktů a stanoví mu přiměřenou lhůtu k jeho projednání; lhůta nesmí být kratší než 5 dnů. Oprávnění pověřeného výboru stanovené v § 119d odst. 4 platí obdobně.

(3) Při jednání pověřeného výboru lze v rozpravě podat pouze návrh na odročení; takový návrh musí obsahovat lhůtu, do kdy musí být návrh rozhodnutí podle § 119k znovu zařazen na pořad schůze Senátu. Nebyl-li návrh na odročení podán nebo nebyl-li přijat, hlasuje pověřený výbor o doporučení, aby Senát s návrhem rozhodnutí podle § 119k vyslovil souhlas.

(4) Předseda Senátu zařadí návrh rozhodnutí podle § 119k na pořad nejbližší schůze Senátu, popřípadě k jeho projednání svolá schůzi Senátu, a to tak, aby umožnil včasné projednání návrhu.

(5) Při jednání Senátu lze v rozpravě podat pouze návrh na odročení; takový návrh musí obsahovat lhůtu, do kdy musí být návrh rozhodnutí podle § 119k znovu zařazen na pořad schůze Senátu. Nebyl-li návrh na odročení podán nebo nebyl-li přijat, hlasuje Senát o tom, zda s návrhem rozhodnutí podle § 119k vyslovuje souhlas.

(6) Předseda Senátu neprodleně informuje o výsledku jednání Senátu vládu a předsedu Poslanecké sněmovny.

§ 119m

Bez předchozího souhlasu Senátu nelze rovněž za Českou republiku vyslovit při hlasování souhlas
     a) v Evropské radě při rozhodování o použití řádného legislativního postupu nebo rozhodování kvalifikovanou většinou podle čl. 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii,
     b) v Radě při rozhodování o určení aspektů rodinného práva s mezinárodním prvkem, které mohou být předmětem aktů přijatých řádným legislativním postupem, podle čl. 81 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.

§ 119n

(1) Vláda předkládá Senátu stanovisko k návrhu rozhodnutí podle § 119m bezodkladně po jeho postoupení parlamentům členských států.

(2) Při jednání pověřeného výboru lze v rozpravě podat tyto návrhy:
     1. návrh na odročení; takový návrh musí obsahovat lhůtu, do kdy musí být návrh rozhodnutí podle § 119m znovu zařazen na pořad schůze Senátu;
     2. návrh na vyslovení nesouhlasu. Nebyl-li žádný z návrhů podán nebo nebyl-li přijat, hlasuje pověřený výbor o doporučení, aby Senát vyslovil s návrhem rozhodnutí podle § 119m souhlas pro případ, že o něm bude rozhodováno v orgánu Evropské unie uvedeném v § 119m.

(3) Při jednání Senátu lze v rozpravě podat tyto návrhy:
     1. návrh na odročení; takový návrh musí obsahovat lhůtu, do kdy musí být návrh rozhodnutí podle § 119m znovu zařazen na pořad schůze Senátu;
     2. návrh na vyslovení nesouhlasu. Nebyl-li žádný z návrhů podán nebo nebyl-li přijat, hlasuje Senát o tom, zda s návrhem rozhodnutí podle § 119m vyslovuje souhlas pro případ, že o něm bude rozhodováno v orgánu Evropské unie uvedeném v § 119m.

(4) Návrh rozhodnutí podle § 119m je odmítnut, vysloví-li s ním Senát nesouhlas ve lhůtě šesti měsíců od jeho postoupení parlamentům členských států. Předseda Senátu o této skutečnosti neprodleně informuje vládu, předsedu Poslanecké sněmovny, předsedu Evropské rady, předsedu Rady a předsedu Evropské komise.

(5) Není-li v odstavcích 1 až 4 stanoveno jinak, platí pro jednání o návrhu rozhodnutí podle § 119m obdobně § 119l.

§ 119o

Jednání Senátu o změnách ustanovení třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie přijatých zjednodušeným postupem

Rozhodnutí Evropské rady o změně ustanovení třetí části Smlouvy o fungování Evropské unie podle čl. 48 odst. 6 Smlouvy o Evropské unii projednává Senát jako mezinárodní smlouvu.

Žaloba týkající se porušení zásady subsidiarity legislativním aktem Evropské unie

§ 119p

(1) Návrh, aby Senát podal žalobu týkající se porušení zásady subsidiarity legislativním aktem podle práva Evropské unie (dále jen „návrh žaloby”) 34c), je oprávněn podat pověřený výbor nebo skupina nejméně 17 senátorů. Návrh žaloby musí obsahovat text žaloby, na němž se má Senát usnést.

(2) Návrh žaloby se předkládá předsedovi Senátu, který jej neprodleně rozešle všem senátorům a senátorským klubům a zařadí jej na pořad nejbližší schůze Senátu tak, aby mohl být projednán nejpozději 10 dnů před uplynutím lhůty, kterou stanoví právo Evropské unie.

(3) K projednání návrhu žaloby je vždy pozván věcně příslušný člen vlády.
------------------------------------------------------------------
34c) Čl. 8 Protokolu o používání zásad subsidiarity a proporcionality.

§ 119q

(1) Schválí-li Senát návrh žaloby, pověří senátora, případně též další vhodnou osobu, svým zastupováním v řízení před Evropským soudním dvorem.

(2) Shledá-li pro to důvody, může Senát usnesení o pověření změnit.

§ 119r

(1) Předseda Senátu bezodkladně, nejpozději však 3 pracovní dny před uplynutím lhůty, kterou stanoví právo Evropské unie, doručí usnesení Senátu o schválení návrhu žaloby spolu s textem žaloby vládě, jež je předá Evropskému soudnímu dvoru tak, aby byla dodržena stanovená lhůta.

(2) Předseda Senátu zašle usnesení a text žaloby podle odstavce 1 rovněž k informaci předsedovi Poslanecké sněmovny a vládnímu zmocněnci pro zastupování České republiky před Evropským soudním dvorem.

§ 119s

Vládní zmocněnec pro zastupování České republiky před Evropským soudním dvorem poskytuje osobám pověřeným zastupováním Senátu podle § 119q veškerou potřebnou součinnost stran toho, jak v řízení vystupovat, aniž by tím byl dotčen jeho vztah k vládě a jejímu stanovisku k předmětu řízení.

Příloha č. 3: Směrnice Vlády ČR o postupu při zasílání návrhů legislativních aktů ES/EU a materiálů Evropské komise Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky

(příloha k usnesení vlády ze dne 7. června 2006 č. 680)

Článek 1
Předmět úpravy

1) Účelem této směrnice je upravit jednotný postup plnění povinností vlády vyplývajících ze zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, a ze zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, při

a) předkládání návrhů legislativních aktů Evropských společenství a Evropské unie a jiných dokumentů orgánů Evropské unie a stanovisek vlády k těmto aktům a dokumentům Senátu a Poslanecké sněmovně (dále jen "příslušná komora"),

b) účasti člena vlády na jednání výborů příslušné komory, které se týkají návrhů právních aktů nebo jiných dokumentů orgánů Evropské unie a poskytování informací o zasedání Rady EU a Evropské rady příslušné komoře.

2) Členové vlády a vedoucí jiných ústředních orgánů státní správy odpovídají vládě za plnění povinností vlády vzhledem k Parlamentu České republiky, které jsou předmětem tohoto pokynu, zejména za

a) úroveň a včasnou přípravu stanoviska a jeho předložení příslušné komoře,

b) zohlednění vyjádření příslušné komory při jednání v orgánech Evropské unie,

c) účast na jednáních orgánů příslušné komory a podávání jim informací, týkajících se návrhů právních aktů nebo jiných dokumentů orgánů Evropské unie.

Článek 2
Vymezení základních pojmů

Pro účely této směrnice se rozumí

1) návrhem legislativního aktu první návrh směrnice, nařízení nebo rozhodnutí, které má normativní charakter, v prvním pilíři Evropské unie, nebo rámcového rozhodnutí nebo rozhodnutí ve třetím pilíři Evropské unie v okamžiku, kdy je předán z Rady EU členským státům,

2) jiným dokumentem orgánů Evropské unie návrh jiného aktu nebo jiný dokument vypracovaný orgány Evropské unie než návrh legislativního aktu ve smyslu předcházejícího bodu 1),

3) gestorem ministerstvo, jiný ústřední orgán státní správy nebo jiný orgán státní správy, který je zodpovědný za vypracování stanoviska.

4) stanoviskem Rámcová pozice nebo Stanovisko pro Parlament ČR k návrhu legislativního aktu nebo k jinému dokumentu orgánů Evropské unie, které se vypracovává na základě dokumentů a informací dostupných v daném čase.

5) Aktem SZBP EU zásadní povahy se rozumí formální vyjádření aktivit a záměrů EU v oblasti společné zahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP), které postihují priority ČR, a to bez ohledu na skutečnost, prostřednictvím jakého nástroje SZBP jsou tyto aktivity a záměry implementovány.

Článek 3
Poskytování dokumentů Rady EU

1) Veškeré dokumenty Rady EU jsou systémem Extranet EU, zavedeném v souladu s usnesením vlády ČR č. 180 ze dne 25. února 2004, zasílány neprodleně z Ministerstva zahraničních věcí do Poslanecké sněmovny a do Senátu. Příslušné dokumenty jsou prostřednictvím systému Extranet zasílány dalším určeným subjektům státní správy v rámci Výboru pro EU v souladu s požadavky těchto subjektů. Tato distribuce je plně automatizována.

2) Veškeré návrhy legislativních aktů a jiné dokumenty orgánů Evropské unie jsou předávány Úřadu vlády - odboru kompatibility (dále jen „odbor kompatibility”) pro účely stanovení gestora a zajištění agendového zpracování těchto dokumentů a souvisejících dokumentů vypracovaných gestorem prostřednictvím databáze informačního systému pro aproximaxi práva 1C.

Článek 4
Přidělování gescí

1) Přidělování gescí a evidenci gestorů k dokumentům Evropské komise a Rady EU zajišťuje Úřad vlády - odbor kompatibility (dále jen "odbor kompatibility") prostřednictvím Informačního systému pro aproximaci práva. Gesce jsou přidělovány a evidence gestorů je zajišťována v rámci databáze Informačního systému pro aproximaci práva č. 1C "Gesce k dokumentům Evropské komise a Rady EU". Odbor kompatibility přiděluje gesce ke všem návrhům legislativních aktů a k dalším vybraným dokumentům, jako jsou např. bílé knihy, zelené knihy, pokyny, zásady, stanoviska a akční plány připravované v rámci prvního a třetího pilíře EU, společné pozice, společné akce, strategie, úmluvy, deklarace a další akty připravované v rámci druhého pilíře EU.

2) Odbor kompatibility přidělí gesci nejpozději do 2 pracovních dnů ode dne obdržení návrhu legislativního aktu nebo jiného dokumentu orgánů EU. O přidělení gesce odbor kompatibility informuje gestora prostřednictvím záznamu v databázi Informačního systému pro aproximaci práva č. 1C "Gesce k dokumentům Evropské komise a Rady EU" a současně upozorněním elektronickou cestou, pokud příslušný gestor o tento způsob informování požádá. Gestor může přijetí gesce odmítnout do 3 pracovních dnů ode dne jejího přidělení. Odmítnutí gesce provádí gestor v rámci databáze Informačního systému pro aproximaci práva, ve které mu byla gesce přidělena. Odmítnutí musí být odůvodněno a doplněno návrhem na jiného gestora. Neodmítne-li gestor přidělení gesce v této lhůtě, má se za to, že s přidělením gesce souhlasí a gesci přijal.

3) Odmítnuté gesce a případné spory při přebírání gescí řeší průběžně jednáním odbor kompatibility. Gesce k návrhům legislativních aktů, které byly odmítnuty a u nichž nedošlo k přijetí jiným gestorem, a případné spory o gesční příslušnost jsou řešeny na nejbližším zasedání Výboru pro EU, které se koná po odmítnutí gesce přidělené odborem kompatibility, resp. po projevení zájmu o gesci více resorty.

4) Již přijatou gesci lze změnit pouze na základě výslovného souhlasu původního i nového gestora a na základě jejich souhlasného oznámení odboru kompatibility.

5) Odbor kompatibility elektronickou cestou informuje o přidělení či změně gesce Odbor koordinace a institucí Ministerstva zahraničních věcí, tajemnici Výboru pro evropské záležitosti Poslanecké sněmovny a Oddělení pro EU Kanceláře Senátu.

Článek 5
Stanovisko pro Poslaneckou sněmovnu a Senát

1) Vláda ČR poskytuje Výboru pro evropské záležitosti Poslanecké sněmovny a pověřenému výboru Senátu předběžné stanovisko k návrhu legislativního aktu. Vláda ČR poskytuje Poslanecké sněmovně stanovisko též k prvnímu návrhu aktu v oblasti SZBP EU, který je pro ČR zásadní povahy. Jménem vlády tuto povinnost plní příslušný člen vlády, popř. vedoucí jiného ústředního orgánu státní správy, který se účastní Výboru pro EU, nebo Česká národní banka, do jehož gesce byl příslušný legislativní akt přidělen.

2) Stanovisko k návrhu legislativního aktu, pokud se týká ČR, předkládá gestor příslušným komorám bez vyžádání.

3) Stanovisko k jinému dokumentu orgánů EU předkládá gestor příslušným komorám, byla-li vláda o jeho předložení jimi nebo jejich orgány požádána. Odbor kompatibility eviduje žádosti o stanovisko a informuje o nich příslušné gestory. Ve své informaci vždy uvede, kdy byla žádost doručena vládě. Nebyl-li před doručením žádosti stanoven gestor, je gesce stanovena postupem podle čl. 4.

4) Gestor může vypracovat stanovisko k dokumentu i na základě vlastního uvážení, a to zejména v případě, že příslušný dokument má z hlediska ČR zásadní důležitost, nebo v případě, že návrh legislativního aktu, k němuž bylo stanovisko vypracováno bez vyžádání, v pozdějším jednání v rámci EU doznal zásadních změn a stanovisko je vhodné aktualizovat.

5) Gestor na základě žádosti příslušné komory nebo na vlastní uvážení vypracuje aktuální stanovisko také v případě, že určitý dokument byl po projednání výborem postoupen na jednání pléna příslušné komory Parlamentu. Gestor při zpracovávání tohoto stanoviska zohlední skutečnost, že se jím zaslané stanovisko stane součástí veřejných podkladů pro jednání pléna příslušné komory Parlamentu.

6) V rámci Poslanecké sněmovny a Senátu dále probíhá jednání o stanovisku vlády ČR v souladu s jednacími řády Poslanecké sněmovny a Senátu.

Článek 6
Vypracování, schválení a zasílání stanoviska

1) Gestor zasílá stanovisko k návrhu legislativního aktu nebo stanovisko k prvnímu návrhu aktu v oblasti SZBP EU, který je pro ČR zásadní povahy, Výboru pro evropské záležitosti Poslanecké sněmovny a Oddělení pro EU Kanceláře Senátu neprodleně, nejpozději však do 10 pracovních dnů od přijetí gesce, a to vložením stanoviska do příslušné databáze Informačního systému pro aproximaci práva (1C – Gesce k dokumentům Evropské komise a Rady EU) a prostřednictvím e-mailového upozornění generovaného tímto systémem. Stanovisko poskytované na vyžádání se zasílá obdobným způsobem Výboru pro evropské záležitosti Poslanecké sněmovny a Oddělení pro EU Kanceláře Senátu co nejdříve s ohledem na charakter a rozsah dokumentu, nejpozději však do 14 pracovních dnů od doručení žádosti o stanovisko.

2) Týká-li se stanovisko více resortů nebo vyžaduje-li to důležitost dané problematiky, gestor předkládá stanovisko Výboru pro EU ještě před jeho odesláním Poslanecké sněmovně nebo Senátu.

3) Gestor určuje s ohledem na povahu dokumentu spolugestory a koordinuje práce spolugestorů, kteří se pod jeho vedením spolupodílí na vypracování stanoviska. Údaje o tom, které spolugestory určil, vloží do databáze Informačního systému pro aproximaci práva č. 1C „Gesce k dokumentům Evropské komise a Rady EU” a zajistí informovanost spolugestora. Spory týkající se přijetí spolugestorství a plnění povinností spolugestorů mohou gestor či spolugestoři předložit k projednání Výboru pro EU.

4) Stanovisko je vypracováno do formuláře „Rámcová pozice/Stanovisko pro Parlament ČR” (viz příloha této Směrnice).

5) Stanovisko je vypracováno v rámci mechanismů Resortní koordinační skupiny, tj. na vypracování se pod vedením gestora spolupodílí i spolugestor. Stanovisko schválené příslušným členem vlády, vedoucím jiného ústředního orgánu státní správy nebo guvernérem České národní banky nebo předsedou Úřadu pro ochranu osobních údajů zasílá jimi pověřená osoba Výboru pro evropské záležitosti Poslanecké sněmovny a Oddělení pro EU Kanceláře Senátu. prostřednictvím uložení stanoviska do databáze Informačního systému pro aproximaci práva č. 1C "Gesce k dokumentům Evropské komise a Rady EU".

6) Textové soubory s příslušným stanoviskem mohou gestoři označovat jednotným standardizovaným způsobem podle doporučení odboru kompatibility obsaženého v příloze k databázi Informačního systému pro aproximaci práva č. 1C "Gesce k dokumentům Evropské komise a Rady EU"

7) Evidenci usnesení Senátu a Poslanecké sněmovny, která přijaly ke stanoviskům, zajišťuje odbor kompatibility prostřednictvím příslušné databáze Informačního systému pro aproximaci práva. O těchto usneseních informuje bez zbytečného odkladu elektronickou cestou příslušného gestora.

8) Pokud gestor obdrží rozhodnutí některé z komor Parlamentu, že se příslušným dokumentem bude zabývat, uplatní při jednání v rámci EU parlamentní výhradu. Obdržené stanovisko Parlamentu gestor zohlední ve všech následujících podkladech a stanoviscích pro jednání v rámci EU, včetně mandátů pro zasedání formací Rady.

Článek 7
Informace o jednáních Rady EU a Evropské rady, účast člena vlády na zasedání VEZ a pověřených výborů Senátu

Před jednáním Rady EU nebo Evropské rady, na jejichž pořad jsou zařazeny návrhy legislativních aktů nebo jiné návrhy aktů a dokumentů ES/EU, se na požádání Výboru pro evropské záležitosti Poslanecké sněmovny nebo pověřeného výboru Senátu člen vlády účastní schůze předmětného výboru a podává informaci o mandátu vlády ČR, resp. člena vlády, na takovém zasedání Rady EU, resp. Evropské rady.

Jednotliví členové vlády zasílají výše zmíněným výborům Parlamentu ČR informaci ze zasedání Rady EU, resp. Evropské rady neprodleně po jejím předložení vládě ČR.

Tato Směrnice nabývá účinnosti dne 7. června 2006.

Příloha č. 4: Usnesení Senátu k problematice reformy smluvního základu EU

197. USNESENÍ SENÁTU
z 8. schůze dne 20. září 2007

k informaci vlády o pořadu setkání hlav států a vlád konaného ve dnech 18. a 19. října 2007 v Lisabonu a o pozicích České republiky

Senát

  1. v návaznosti na připomínky vyjádřené ve zprávách senátního Výboru pro evropskou integraci z 30.9.2003 a Výboru pro záležitosti EU z 3.11.2004 k návrhu ústavní smlouvy:
    1. oceňuje vstřícný postoj vlády ČR při informování o průběhu mezivládní konference jednající o návrhu reformní smlouvy;
    2. vítá zakotvení principu obousměrné flexibility evropské integrace včetně úpravy procesních nástrojů sloužících k její realizaci v návrhu reformní smlouvy;
    3. pokládá v této souvislosti za potřebné upřesnit znění stávajícího článku 208 Smlouvy o založení ES tak, aby plně korespondoval se zněním mandátu pro mezivládní konferenci, a umožňoval vytvoření funkčního mechanismu pro iniciaci zrušení nadbytečných předpisů (pozn. 10 v mandátu);
    4. považuje za důležitý nástroj reflexe vývoje evropské integrace systém včasného varování, který přikládá národním parlamentům roli strážců dodržování principu subsidiarity, přičemž za zásadní podmínku funkčnosti tohoto systému považuje realistické kvórum potřebné pro vyjádření relevantní námitky porušení principu subsidiarity, a zároveň stanovení jasných materiálních kritérií pro vyhodnocení souladu navrženého právního aktu s tímto principem;
    5. vyzývá k diskusi nad perspektivami kompetenčního soudnictví v EU, a to i v kontextu rozhodování o žalobách podaných členských státem z důvodu porušení principu subsidiarity;
    6. doporučuje, aby závazné vyjádření národního parlamentu k užití přechodové klauzule (všeobecná passerelle dle čl. 33 odst.3, dále např. dílčí passerelle dle čl. 69d odst.4) bylo vztaženo také na případ přenosu pravomocí v oblasti trestní spolupráce dle závěrečného ustanovení čl. 69f odst.1 návrhu reformní smlouvy;
    7. s politováním konstatuje, že v návrhu reformní smlouvy zůstává zachována jednosměrnost možného použití přechodových klauzulí;
    8. v souladu s předchozí zprávou senátního Výboru pro evropskou integraci z 30. 9. 2003 vyjadřuje přesvědčení, že nejen důkladnější věcné vymezení, ale i časové omezení platnosti opatření přijatého dle čl. 308 (doložka flexibility) Smlouvy o založení ES by lépe korespondovalo s principem svěřených pravomocí, jímž se unijní právo řídí.
  2. vyzývá vládu ČR, aby jej ve světle tohoto usnesení informovala o dalším průběhu mezivládní konference.

- - -

379. USNESENÍ SENÁTU
ze 13. schůze dne 24. dubna 2008

k vládnímu návrhu, kterým se předkládá Parlamentu České republiky k vyslovení souhlasu s ratifikací Lisabonská smlouva pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství /senátní tisk č. 181/

Senát

  1. podává Ústavnímu soudu návrh na posouzení souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem, uvedený v příloze tohoto usnesení;
  2. žádá podle § 71d odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., Ústavní soud, aby projednal návrh podle bodu I. mimo pořadí, ve kterém jej obdržel, a bez zbytečného odkladu.

 

Přemysl Sobotka v. r.
předseda Senátu

Karel Barták v. r.
ověřovatel Senátu

Příloha usnesení č. 379     

Senát podává na základě § 117b odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění zákona č. 172/2004 Sb., a podle § 71a odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., návrh, aby Ústavní soud podle čl. 87 odst. 2 Ústavy České republiky, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb., rozhodl o souladu Lisabonské smlouvy pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství s ústavním pořádkem.

Vláda dne 25. ledna 2008 předložila Senátu Lisabonskou smlouvu pozměňující Smlouvu o Evropské unii a Smlouvu o založení Evropského společenství (dále jen „Smlouva“) se žádostí o souhlas k její ratifikaci. Senát se v návaznosti na své usnesení z 20. září 2007, kterým se vyjádřil k pozicím České republiky před jednáním summitu hlav států a vlád v Lisabonu, s přihlédnutím k zprávě Výboru pro evropskou integraci Senátu PČR k návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu z 30. září 2003 a zprávě Výboru pro záležitosti Evropské unie Senátu PČR k návrhu Smlouvy zakládající Ústavu pro Evropu z 3. listopadu 2004, a se zřetelem na stanoviska Stálé komise Senátu pro Ústavu ČR a parlamentní procedury z 9. října 2003, z 3. listopadu 2004 a z 27. března 2008 domnívá, že některá ustanovení Smlouvy se bezprostředně vztahují k normám ústavního pořádku ČR.

Vzhledem k zásadním změnám, které Smlouva přináší a které se dotýkají substantivních prvků státnosti, se jeví nezbytným přezkoumat, zda je Smlouva v souladu s ústavní charakteristikou České republiky jako svrchovaného, jednotného a demokratického právního státu (čl. 1 odst. 1 Ústavy ČR) a zda nedochází ke změně podstatných náležitostí demokratického právního státu, která je dle čl. 9 odst. 2 Ústavy nepřípustná. Senát považuje za nezbytné, aby Ústavní soud posoudil i soulad mezi dílčími, konkrétními ustanoveními Smlouvy a normami ústavního pořádku, a to především v následujících případech:

  1. V souladu s přesvědčením, že legislativní kompetenční kompetence náleží členským státům Evropské unie, které výkon některých pravomocí delegují na mezinárodní instituce, považuje Senát za klíčové ustanovení čl. 10a odst. 1 Ústavy, podle něhož je možné přenést některé pravomoci orgánů České republiky na mezinárodní organizaci nebo instituci. Nové znění Smlouvy o fungování Evropské unie (dříve Smlouva o založení ES) zakládá klasifikaci pravomocí, charakteristickou spíše pro federální státy, přičemž mj. zavádí kategorii výlučných pravomocí Unie, do níž spadají komplexní oblasti právní regulace, v nichž dle čl. 2a odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie mohou členské státy vytvářet a přijímat právně závazné akty „pouze tehdy, jsou-li k tomu zmocněny nebo provádějí-li akty Unie”. Navazující koncept sdílených pravomocí (článek 2c Smlouvy), které mají existovat vedle zmíněných pravomocí výlučných, spolu s ne zcela jasnými hranicemi tvorby norem sekundárního práva Unie otevírá prostor široké, předem obtížně identifikovatelné sféry unijní normotvorby, kde se implicitně, v souladu s prohlášením č. 17 připojeným ke Smlouvě, uplatňuje zásada přednosti unijního práva. Rozsah přenesení pravomocí tak může být nahlížen ve sféře sdílených pravomocí z pohledu čl. 10a Ústavy ČR jako předem ne zcela určitelný (srov. též v obecné podobě úvod čl. 2c odst. 2 návrhu Smlouvy o fungování Evropské unie - „Sdílená pravomoc Unie a členských států se uplatňuje v těchto hlavních oblastech:”).
  2. Senát se zároveň domnívá, že předmětem přezkumu souladu s čl. 10a Ústavy by měla být povaha navrženého ustanovení čl. 308 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie, podle něhož přijme Rada na návrh Komise jednomyslně opatření k „dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami” za situace, kdy je v rámci unijních politik nezbytná určitá činnost, k níž Smlouva neposkytuje nezbytné pravomoci. Na rozdíl od stávajícího znění zakládacích smluv se navržené ustanovení Smlouvy neomezuje na oblast regulace vnitřního trhu, nýbrž představuje blanketní normu. Umožňuje tak přijetí opatření nad rámec unijních kompetencí, tj. mimo rozsah přenesení pravomocí podle čl. 10a Ústavy ČR. Takováto opatření mohou být následně přijímána rovněž v oblasti citlivých otázek spolupráce v trestních věcech bez dostatečných procesních záruk ochrany občanských práv a svobod při zachování výkladového monopolu Evropského soudního dvora. Specifická kompetenční jurisdikce Evropského soudního dvora coby konečného arbitra při případně vzniknuvším sporu může vyvolávat za situace nevyjasněného vztahu k ústavním soudům členských států otazníky nad dodržením principu právní jistoty. Zvláštní pozornosti si zaslouží též absence časového omezení platnosti takto přijatého opatření a jeho exekutivní povaha, která může vzbudit pochybnosti nad relevancí účasti národních parlamentů při zvažování přijetí takovéhoto opatření.
  3. Pojem pravomoci, s nímž pracuje čl. 10a Ústavy ČR, však nemá pouze materiální rozměr překrývající se s vymezením oblasti působnosti, ale také rozměr institucionální, vztahující se ke způsobu rozhodování. V této souvislosti je zapotřebí přezkoumat soulad navrženého čl. 48 Smlouvy o Evropské unii s uvedeným ustanovením Ústavy ČR. Čl. 48 odst. 6 a 7 totiž zavádějí možnost tzv. zjednodušeného postupu pro přijímání změn primárního unijního práva prostřednictvím exekutivního aktu, kterým se mění podoba řádně ratifikovaných zakládacích smluv EU.
     
    Jednoznačně je v této souvislosti formulována obecná přechodová klauzule (passerelle), která i přes formální zakotvení principu oboustranné flexibility v prohlášení č. 18 připojeném k Smlouvě zůstává nástrojem jednosměrné změny pravomocí. Uplatnění této klauzule za účelem změny jednomyslného rozhodování na rozhodování kvalifikovanou většinou v určité oblasti či nahrazení zvláštního legislativního postupu řádným legislativním postupem dle čl. 48 odst. 7 patrně představuje změnu pravomocí ve smyslu čl. 10a Ústavy, aniž by tato změna byla doprovázena ratifikací mezinárodní smlouvy či aktivním souhlasem Parlamentu ČR. Ztrátu práva veta přitom lze chápat jako přenos pravomocí na mezinárodní organizaci, která zároveň fakticky znamená omezení významu parlamentního mandátu udělovaného vládě k rozhodnutí, při jehož přijímání by po aplikaci přechodové klauzule mohl být zástupce vlády jednotlivého členského státu přehlasován.
     
    V případě ustanovení navrženého čl. 69b odst. 1 Smlouvy o fungování EU, kdy sektorová Rada rozhoduje o zařazení dalších oblastí trestné činnosti do sféry unijní regulace, prostor pro vyjádření nesouhlasu Parlamentu zcela chybí, jakkoli je v jiném případě - u navrženého znění obecné přechodové klauzule (čl. 48 odst. 7 Smlouvy o Evropské unii) a dílčí přechodové klauzule ve sféře justiční spolupráce v občanských věcech (čl. 65 odst. 3 Smlouvy o fungování EU) - tato možnost garantována.
     
    Omezené zapojení národních parlamentů do rozhodování o změně ostatně poměrně široce definovaných pravomocí Unie je doplněno rozšířením hlasování kvalifikovanou většinou, nezřídka souvisejícího s celkovou komunitarizací dosavadního třetího pilíře evropského práva, kde souběžně s implicitním oslabením vnitrostátního parlamentního mandátu a zrušením kategorie úmluv schvalovaných Parlamentem ČR přebírá odpovědnost za parlamentní dimenzi rozhodování Evropský parlament. Je vzhledem k charakteru Evropské unie jakožto společenství států (nikoli spolkového státu) tento rozměr parlamentní demokracie postačující? Nedochází k faktickému vyprázdnění čl. 15 odst. 1 Ústavy ČR („Zákonodárná moc v České republice náleží Parlamentu”)?
  4. Vedle již zmíněných klauzulí přechodových a doložky flexibility se procesní postupy stanovené Smlouvou dotýkají ústavního pořádku ještě v dalším ohledu. Jedná se o sjednávání mezinárodních smluv podle navrženého čl. 188l Smlouvy o fungování Evropské unie. Zde se totiž tituly k uzavírání mezinárodních smluv jménem EU rozšiřují („…stanoví-li tak Smlouvy nebo je-li uzavření dohody buď nezbytné k dosažení cílů stanovených Smlouvami v rámci politik Unie, nebo je stanoveno právně závazným aktem Unie, nebo se může dotknout společných pravidel či změnit jejich oblast působnosti.”). Smlouvy jsou závazné pro EU i její členské státy, přičemž jsou uzavírány rozhodnutím kvalifikovanou většinou v Radě. Česká republika se tak nemusí ke smlouvě souhlasně vyjádřit, a přesto je jí vázána; běžný ratifikační proces vůbec neprobíhá, odpadá tím mj. možnost předběžného přezkumu souladu takovýchto smluv s ústavním pořádkem ČR. Otázkou zůstává, zda se jedná o postup slučitelný s dikcí s čl. 49 a čl. 63 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR, a je-li zde prostor pro aplikaci těchto smluv na základě čl. 10 Ústavy ČR.
  5. Posílení pravomocí orgánů Evropské unie, které reprezentují supranacionální úroveň rozhodování, je doprovázeno zavedením jednotné právní subjektivity Evropské unie. Fungování Evropské unie tak získává ve sféře dosavadního druhého i třetího pilíře, v oblastech primárně politické spolupráce, zcela nový legislativní rámec. V takovémto rámci zásadně odbourávajícím ve sféře dosavadního třetího pilíře zásadu jednomyslného rozhodování může ovšem častěji než doposud docházet ke kolizím s vnitrostátními standardy ochrany základních práv. Ačkoli má Evropská unie dle navrženého čl. 6 odst. 2 Smlouvy o EU přistoupit k Evropské úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, konstatuje zároveň týž článek v odst. 1, že „Unie uznává práva, svobody a zásady obsažené v Listině základních práv Evropské unie ze dne 7. prosince 2000, ve znění upraveném dne 12. prosince 2007 ve Štrasburku, jež má stejnou právní sílu jako Smlouvy.”
     
    Tento nepřímý odkaz na Listinu základních práv Evropské unie (dále Listina) může vyvolávat nejasnosti ohledně jejího statutu stejně jako skutečnost, že Listina obsahuje nejen přímo vymahatelná práva, ale také principy či aspirace bez jasné systematiky uspořádání. Za situace, kdy Unie nedisponuje a ani nemůže disponovat specializovaným tělesem, tedy soudem řešícím „ústavní stížnosti“, který by ustanovení Listiny v konkrétních případech porušení občanských práv vykládal, není úloha Listiny zřejmá. Představuje ochranu práv občanů nebo spíše interpretační nástroj, v jehož zorném úhlu jsou vykládány pravomoci unijních orgánů či prohlubován výklad cílů, jež Unie sleduje? Je tak posilována či naopak oslabována autorita vnitrostátních institucí, které vykládají národní katalogy lidských práv vždy v souvislosti se svébytnou tradicí politických národů Evropy? Jaké procesní důsledky (prodloužení či naopak zrychlení vymahatelnosti práva) má tento krok ve vztahu k jurisdikci Evropského soudu pro lidská práva? Může být v důsledku této skutečnosti posilován či nivelizován standard vnitrostátní ochrany lidských práv zakotvený v Listině základních práv a svobod?
  6. V neposlední řadě je vymezení statutu Listiny a možností jejího výkladu potřebné rovněž k uchopení nově formulovaného čl. 1a Smlouvy o EU, kterým dochází k rozšíření hodnot, na nichž je Unie založena, a zároveň k začlenění standardů evropského společenského modelu („…ve společnosti vyznačující se pluralismem, nepřípustností diskriminace, tolerancí, spravedlností, solidaritou a rovností žen a mužů”). Otázka interpretace tohoto ustanovení vynikne tím spíše, že závažné porušení zmíněných hodnot může vést k pozastavení práv vyplývajících pro daný členský stát ze Smlouvy. Již pouhý návrh podaný 1/3 členských zemí, Evropským parlamentem či Evropskou komisí proti některému členskému státu by totiž mohl vytvořit politický tlak vedoucí k změnám vnitrostátního právního řádu. Je formulace tohoto ustanovení v souladu se základní charakteristikou České republiky obsaženou v čl. 1 odst. 1 a také s čl. 2 odst. 1 (princip suverenity lidu) Ústavy ČR?

S ohledem k výše uvedenému Senát navrhuje, aby Ústavní soud ve smyslu čl. 87 odst. 2 Ústavy České republiky, ve znění ústavního zákona č. 395/2001 Sb., a § 71e zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb., rozhodl o souladu Smlouvy s ústavním pořádkem.

Příloha č. 5: Usnesení Senátu k návrhům legislativních aktů EU a komunikačním dokumentům Evropské komise z let 2004-2007

Pro zařazení jednotlivých usnesení pléna Senátu do následujícího přehledu bylo vzato za bernou minci chronologické hledisko – usnesení jsou řazena v pořadí dle čísla senátního tisku.

N 6/04
Návrh nařízení Rady stanovující obecné ustanovení o Evropském fondu regionálního rozvoje, Evropském sociálním fondu a Kohezním fondu
N 9/04
Návrh nařízení EP a Rady o Evropském fondu regionálního rozvoje
K 20/04
Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu: Doporučení EK ohledně pokroku Turecka směrem k přistoupení
N 25/04
Návrh směrnice EP a Rady o službách na vnitřním trhu
N 1/05
Návrh nařízení EP a Rady o vízovém informačním systému (VIS) a výměně údajů o krátkodobých vízech mezi členskými státy
K 8/05
Sdělení k jarnímu zasedání Evropské rady: Společně k růstu a zaměstnanosti – Nový začátek lisabonské strategie (5990/05) KOM(2005) 24
N 9/05
Návrh nařízení EP a Komise vytvářející Evropský institut rovnosti pohlaví
K 14/05
Zelená kniha „Nová mezigenerační solidarita jako odpověď na demografické změny”
N 15/05
Návrh rozhodnutí EP a Rady o 7. rámcovém programu Evropského společenství pro výzkum, technický rozvoj a demonstrace (2007 až 2013), návrh rozhodnutí Rady o 7. rámcovém programu ES pro atomovou energii pro výzkum a odbornou přípravu v oblasti jaderné energie (2007 až 2011)
K 16/05
Finanční perspektiva 2007 – 2013 - Negociační balíček
K 21/05
Sdělení Komise: Zlepšit zdraví, bezpečnost a důvěru občanů: strategie v oblasti zdraví a ochrany spotřebitele
K 28/05
Zelená kniha v oblasti finančních služeb (2005-2010)
N 34/05
Návrh nařízení o společné organizaci trhů v odvětví cukru, návrh nařízení pozměňující nařízení (ES) č. 1782/2003, kterým se stanoví společná pravidla pro režimy přímých podpor v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zavádějí některé režimy podpor pro zemědělce
N 44/05
Upravený návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o úvěrových smlouvách pro spotřebitele doplňující směrnici Rady 93/13/ES
N 46/05
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o zlepšení přenositelnosti nároků na penzijní připojištění
K 55/05
Sdělení Evropské komise pro jarní Evropskou radu: "Čas zařadit vyšší rychlost – nové partnerství pro růst a pracovní místa"
K 68/05
Sdělení Komise Evropské radě: Provádění obnoveného partnerství pro růst a zaměstnanost – vlajková loď znalostí: Evropský technologický institut
N 71/05
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o zřízení Evropského fondu pro přizpůsobení se globalizaci
K 72/05
Zelená kniha: Evropská strategie pro udržitelnou, konkurenceschopnou a bezpečnou energii
K 77/05
Pozměněný návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o službách na vnitřním trhu
N 79/05
Pozměněný návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, která se týká trestních opatření k prosazování práv duševního vlastnictví
K 80/05
Sdělení Komise Evropské radě: Program pro občany - Dosažení výsledků pro Evropu
N 87/05
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady o roamingu ve veřejných mobilních sítích ve Společenství a o změně směrnice 2002/21/ES o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací
N 89/05
Návrh nařízení Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 2201/2003 ohledně příslušnosti a pravidel o právních předpisech použitelných v manželských věcech
N 91/05
Návrh nařízení Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 2424/2001 o vývoji Schengenského informačního systému druhé generace (SIS II) k návrhu rozhodnutí Rady, kterým se mění rozhodnutí 2001/886/SVV o vývoji Schengenského informačního systému druhé generace (SIS II)
K 92/05
Zelená kniha o kolizním právu v oblasti úpravy majetkových poměrů v manželství, zabývající se převážně otázkou soudní příslušnosti a vzájemného uznávání
N 98/05
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o řízení bezpečnosti silniční infrastruktury
N 100/05
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se mění směrnice č.97/67/ES o dokončení vnitřního trhu poštovních služeb ve Společenství
N 103/05
Návrh nařízení Evropského parlamentu a Rady, kterým se zřizuje Evropský technologický institut
K 2/06
Bílá kniha o zlepšení jednotného tržního rámce pro investiční fondy
K 4/06
Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: Lepší právní předpisy v Evropské unii - strategický přezkum
K 5/06
Zelená kniha: Modernizace pracovního práva, jejímž cílem je řešit výzvy 21. století
M 9/06
Návrh rozhodnutí Rady, kterým se zřizuje Evropský policejní úřad (EUROPOL)
N 14/06
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady pozměňující směrnici 2003/87/ES tak, aby zahrnovala emise z letecké dopravy do systému obchodování s emisními povolenkami v rámci
K 15/06
Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu: Energetická politika pro Evropu
M 16/06
Návrh rozhodnutí Rady 2007/.../SVV ze dne o posílení přeshraniční spolupráce, zejména v boji proti terorismu a přeshraniční trestné činnosti
N 18/06
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady o trestněprávní ochraně životního prostředí
K 19/06
Sdělení Komise Radě a Evropskému parlamentu: Výsledky přezkumu strategie Společenství na snižování emisí CO2 z osobních automobilů a lehkých užitkových vozidel
K 20/06
Zelená kniha o přezkumu spotřebitelského acquis
K 22/06
Sdělení Komise Radě, Evropskému parlamentu, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: Roční politická strategie pro rok 2008
K 24/06
Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě: Směrem k udržitelnému hospodaření s vodou
K 26/06
Zelená kniha o využití tržních nástrojů pro účely ochrany životního prostředí
K 27/06
Zelená kniha: Evropský výzkumný prostor - Nové perspektivy
K 28/06
Zelená kniha: Přístup veřejnosti k dokumentům institucí Evropského společenství – Přezkum
N 30/06
Sdělení Komise o návrzích změny nařízení Rady (ES) č. 318/2006 o společné organizaci trhů v odvětví cukru a nařízení Rady (ES) č. 320/2006, kterým se zavádí dočasný režim restrukturalizace, návrh nařízení Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 320/2006, kterým se zavádí dočasný režim restrukturalizace cukrovarnického průmyslu ve Společenství a návrh nařízení Rady, kterým se mění nařízení (ES) č. 18/2006 o společné organizaci trhů v odvětví cukru
N 34/06
Návrh směrnice Evropského parlamentu a Rady zavádějící sankce pro zaměstnavatele nelegálně pobývajících příslušníků třetích států
K 36/06
Sdělení Komise Evropskému parlamentu, Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: GALILEO na křižovatce - Implementace evropských programů
N 37/06
Návrh směrnice Rady, kterou se mění směrnice 2003/109/ES tak, aby její působnost byla rozšířena na adresáty mezinárodní ochrany
K 40/06
Sdělení Komise Evropskému parlamentu a Radě: Dárcovství orgánů a transplantace - tvorba politik na úrovni EU
K 41/06
Sdělení Komise Evropskému parlamentu Radě, Evropskému hospodářskému a sociálnímu výboru a Výboru regionů: Směrem k společným principům flexicurity - Větší počet a vyšší kvalita pracovních míst prostřednictvím flexibility a jistoty
N 42/06
Návrh nařízení Rady na společnou organizaci obchodu s vínem a o změně některých nařízení
K 45/06
Sdělení Komise: Směrem k Evropské chartě práv spotřebitelů energie
N 49/06
Návrh rozhodnutí Rady, kterým se provádí nařízení (ES) č. 168/2007 přijetím víceletého rámce na roky 2007-2012 pro Agenturu Evropské unie pro základní práva

Poznámky:

  1. K zapojení národních parlamentů v členských zemích do evropské agendy zejm. L. Pítrová a kol., Úloha národních parlamentů v legislativním procesu v Evropské unii. In: Právník 10/2002, s. 1013-1070, a monografie P.A.Weber-Panariello, Nationale Parlamente in der Europäischen Union. Baden-Baden 1995, P. Norton (ed.), National Parliaments and the European Union. London 1996, A.Maurer, W. Wessels (eds.), National Parliaments on their Ways to Europe: Losers or Latecomers? Baden-Baden 2001, či M. Zier, Nationale Parlamente in der EU. Göttingen 2005.
  2. P.M. Huber, Die Rolle der nationalen Parlamente bei der Rechtssetzung der Europäischen Union. Zur Sicherung und zum Ausbau der Mitwirkungsrechte des Deutschen Bundestages. Hanns-Seidel-Stiftung Aktuelle Analysen 24. München 2001, s. 39.
  3. R. Stutz, Účast Spolkového sněmu na záležitostech Evropské unie. In: Mezinárodní politika 10/2000, s. 12nn.
  4. Srov. příspěvek L. Diniho k debatě na Konventu o budoucnosti Evropy (dokument CONV 32/02).
  5. Dále R. Arnold, K zásadám subsidiarity a proporcionality v komunitárním právu. In: Právní rozhledy 12/2000, s. 9-11, P. Běhan, Princip subsidiarity a proporcionality v tvorbě komunitárního práva. In: Právník 2/2002, s. 179-206, a J. Georgiev, Princip subsidiarity a jeho pojetí v evropském právu. In: Justiční praxe 7/2002, s. 74-77.
  6. Jedná se o následující větu: „Rozhodnuti pokračovat v procesu vytváření stále užšího svazku mezi národy Evropy, v němž se v souladu se zásadou subsidiarity rozhoduje co nejblíže občanovi.” Text preambule dále rozvádějí články 1 a 2 Smlouvy o EU.
  7. Srov. K. Hailbronner, Das Subsidiaritätsprinzip als Rechtsbegriff nach dem Maastrichter Vertrag. In: K. Hailbronner (ed.), Europa der Zukunft – Zentrale und dezentrale Lösungsansätze. Köln 1994, s. 49nn.
  8. Též viz dokument Konventu o budoucnosti Evropy CONV 47/02, s. 7.
  9. Protokol ukládá v této souvislosti Evropské komisi řadu úkolů, počínaje povinností široce konzultovat své návrhy či je řádně odůvodňovat z hlediska zásady subsidiarity. Dále má Komise povinnost zohledňovat dopady opatření na státy, místní orgány, fyzické a právnické osoby a předkládat každoročně Evropské radě, Radě EU a Evropskému parlamentu výroční zprávu o aplikaci obou principů. Tato zpráva je rovněž zasílána Výboru regionů a Hospodářskému a sociálnímu výboru.
  10. V rozhodovací praxi Evropského soudního dvora zatím zásada subsidiarity na rozdíl od přezkumu proporcionality nehrála významnější roli. Srov. nejnověji L. Thorlakson, Building Firewalls or Floodgates? Constitutional Design for the European Union. In: Journal of Common Market Studies 44/2006, s. 139- 159, zde s. 151nn.
  11. Podobně jsou povinny zasílat legislativní usnesení a společné pozice národním parlamentům také Evropský parlament a Rada.
  12. Srov. dokument CONV 540/03 z 6.2.2003.
  13. Usnesení lze nalézt na senátních internetových stránkách www.senat.cz/evropa?ke_dni=26.03.2007&O=6.
  14. Nesmíme totiž zapomenout, že i v případě neakceptování námitek porušení principu subsidiarity Evropskou komisí mohou zákonodárné sbory členských států přijetí sporného legislativního návrhu ovlivnit cestou kontroly ministrů rozhodujících v Radě EU.
  15. Přitom lze již předem v legislativním plánu Komise identifikovat akty, které by přicházely do úvahy.
  16. D. Beetham, Ch. Lord, Legitimacy and the European Union. London 1998, s. 25: "At the same time, taking more policy areas out of the hands of national parliaments accentuates the EU´s democratic deficit in respect of popular authorisation and accountability."
  17. Smlouva o fungování EU je novým označením pro dosavadní Smlouvu o založení ES, které zavádí návrh reformní smlouvy. K systematice a obsahu dokumentu souhrnně L. Pítrová a kol., Lisabonská smlouva. Co nového by měla přinést? Parlamentní institut 2008.
  18. K vymezení tohoto pojmu zvláště C. Schmitt, Verfassungslehre. Berlin 2003, s. 386-387.
  19. Tato klauzule umožňuje přijmout Radě ministrů jednomyslně vhodné ustanovení za situace, kdy „k dosažení některého z cílů stanovených Smlouvami je nezbytná určitá činnost Unie v rámci politik vymezených Smlouvami, které však k této činnosti neposkytují nezbytné pravomoci“. Z aplikace zmíněného ustanovení je explicitně vyloučena oblast společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU. Při výkladu ustanovení by mělo být rovněž přihlédnuto k prohlášení č. 41 a 42, jež jsou k návrhu reformní smlouvy připojena.
  20. Národní parlament může svůj nesouhlas vyjádřit ve lhůtě 6 měsíců od oznámení takovéhoto záměru Evropské rady. Není-li nesouhlas v této lhůtě vysloven, může Evropská rada takovéto rozhodnutí přijmout.
  21. Zcela stranou přitom ponecháváme čl. 188l Smlouvy o fungování EU, který umožní kvalifikovanou většinou v Radě ministrů uzavírat mezinárodní smlouvy bez řádného ratifikačního procesu v členských státech, a to v poměrně širokém akčním rádiu.
  22. K vyhlídkám fungování tohoto systému srov. I. Cooper, The Watchdogs of Subsidiarity: National Parliaments and the Logic of Arguing in the EU. In: Journal of Common Market Studies 2/2006, s. 281-304.
  23. U návrhů předkládaných v rámci regulace tzv. prostoru svobody, bezpečnosti a práva dle čl. 61i Smlouvy o fungování EU postačuje kvórum 1/4 hlasů.
  24. Podrobně se oranžové kartě, zejména jejímu vztahu ke kartě žluté (alternativní či kumulativní charakter podmínek?) věnuje G. Barrett, „The king is dead, long live the king“: the recasting by the Treaty of Lisbon of the provisions of the Constitutional Treaty concerning national parliaments. In: European Law Review 33/2008, s. 66-84, zde s. 76nn.
  25. Model červené karty ostatně nebyl obsažen ani v závěrech konventní pracovní skupiny pro národní parlamenty – viz dokument CONV 353/02 z 22.10.2002.
  26. K dosavadní praxi Evropského soudního dvora při kontrole dodržování principu subsidiarity srov. nejnověji J. Tlamycha, Soudní přezkoumatelnost principu subsidiarity v EU. In: J. Georgiev (ed.), Princip subsidiarity v právní teorii a praxi. Praha 2007, s. 91-105, a T. Břicháček, Přístup Evropského soudního dvora k principu subsidiarity. In: Právník 2/2008, s. 145-159.
  27. Nejdále pokročily přípravné práce v Německu, kde je souběžně s ratifikací reformní smlouvy schvalován tzv. doprovodný zákon (Begleitgesetz), v České republice je možno očekávat cestou novely jednacích řádů či přijetím stykového zákona zakotvení procedury udělení parlamentního souhlasu s aplikací klauzule flexibility a přechodové klauzule tak, aby se podařilo uspokojivě vyřešit napětí mezi vymezením těchto ustanovení v reformní smlouvě a dikcí čl. 10a Ústavy ČR.
  28. Systém IPEX (www.ipex.eu) umožňuje sledovat průběh projednávání návrhů legislativních aktů EU v parlamentech jednotlivých členských zemí EU.
  29. Srov. závěry z XXXIX. zasedání COSAC ve dnech 7.-8.5.2008 (www.cosac.eu).
  30. Oprávnění k legislativní iniciativě, jež bylo v průběhu mezivládní konference připravující návrh reformní smlouvy rovněž diskutováno, nakonec národním parlamentům na evropské úrovni přiznáno není. Dále T. König, S. Daimer, D. Finke, The Treaty Reform of the EU: Constitutional Agenda-Setting, Intergovernmental Bargains and the Presidency´s Crisis Management of Ratification Failure. In: Journal of Common Market Studies 2/2008, s. 337-363, zde s. 360.

Patička stránky

Copyright 2010 SENÁT PČR | Valdštejnské náměstí 17/4, 118 01 Praha 1
RSS | Kontakty
Prohlášení o přístupnosti | Elektronická podatelna
Právní ujednání